Управление в самом общем смысле можно рассматривать как целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления с целью создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений. «Управлять» — значит «направлять», «руководить», «распоряжаться», «указывать», приказывать», «контролировать», «координировать», «объединять», «согласовывать намерения и деятельность», «осуществлять руководство», «вести учет», «заставлять действовать», «применять правовые нормы», «обеспечивать правомерность действий и решений».
Понятие «система управления», раскрывающее сущность управления, характеризуется наличием следующих признаков и элементов: задачи и цели; субъекты и объекты управления; функции; организационная структура; единство, самостоятельность и взаимозависимость элементов системы; определенные формы и методы деятельности.
С одной стороны, управление создается и осуществляется с целью организации управленческой системы (административной системы); с другой стороны, управление само по себе невозможно вне организационных связей и отношений, т.е. без каких-либо организационно-функциональных институтов. Организация — это сознательное объединение людей, характеризующееся началами системности, разумной организованности, структурированности и преследующее достижение определенных социальных целей и решение общественно значимых задач. В каждой организации имеют место управленческие процессы, необходимые для достижения ее целей и задач.
Любому управленческому процессу свойственны следующие характерные черты: а) необходимость создания и функционирования законченной системы; б) целенаправленное воздействие на систему, результатом которого становится достижение упорядоченности отношений и связей, способных выполнять поставленные задачи; в) наличие субъекта и объекта управления в качестве непосредственных участников управления; г) информация как главное связующее звено между участниками управления; д) наличие иерархии в структуре управления (элементы, подсистемы, отрасли, области); е) использование различных форм подчинения объекта управления субъекту управления, в рамках которых используются различные приемы, формы, способы, методы и средства управления.
Традиционно выделяются следующие виды управления: 1) механическое, техническое управление (управление техникой, машинами, технологическими процессами); 2) биологическое управление (управление процессами жизнедеятельности живых организмов); 3) социальное управление (управление общественными процессами, людьми и организациями). Каждый из данных типов управления отличается назначением, качественным своеобразием, специфическими особенностями, интенсивностью совершаемых управленческих функций и операций.
Под социальным управлением понимается управление в сфере человеческой, общественной деятельности. Социальное управление — это управление общественными отношениями, процессами в обществе, управление поведением людей и их коллективами, управление организациями, в которых осуществляют трудовую или служебную деятельность люди. Совместная общественная деятельность людей осуществляется в различных областях: например, в процессе производства и потребления материальных благ, в социально-политической, идеологической, этической, культурной, семейной сферах. Содержанием социального управления являются упорядочение общественных отношений, регулирование организации и функционирования социального порядка и общественных объединений, обеспечение условий для гармоничного развития личности, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.
Таким образом, управленческое начало обязательно, в частности, и для социальной системы, в которой выделяются два участника управления — субъект и объект с прямыми и обратными связями между ними.
Сущность социального управления раскрывается в процессе анализа следующих его элементов:
1) управление — процесс сознательно-волевого воздействия конкретного субъекта управления на соответствующие объекты;
2) управление — деятельность, построенная на конкретных принципах осуществления управленческих действий, решения административных задач и достижения определенных целей управления;
3) управление представляет собой функциональное социально-правовое явление, т.е. публичное управление характеризуется множеством выполняемых административных функций;
4) управление организуется и осуществляется специально подготовленными субъектами управления, для которых управление является профессией, профессиональной деятельностью;
5) управление представляет собой управленческий процесс, систему административных процедур, имеющих конкретное правовое содержание;
6) управление осуществляется с целью либо достижения общих управленческих задач, либо решения управленческих дел в конкретных областях социальной или государственной жизни (управление внутренними делами или в области иностранных дел, охрана общественного порядка, управление в области финансов, управление в сфере юстиции, управление строительным комплексом страны);
7) управление может рассматриваться как конкретная закрытая организационная система, построенная на определенных правовых основаниях; т.е. это отдельная организация, имеющая конкретные цели и задачи управления, организационное строение, полномочия и структуру, взаимодействие с другими организациями.
Создание организационной структуры социального управления — необходимое, но недостаточное условие достижения поставленной цели и решения задач управления. Реальность управления обеспечивается такими его качествами, как организованность, ответственность, подчиненность, сила, воля. Взятые в совокупности, они образуют новое качество — властность управления, т.е. наделение субъекта управленческой деятельности необходимыми полномочиями для успешной реализации возложенных на него управленческих функций. Таким образом, управление неотделимо от понятия «власть», «государственная власть».
Социальное управление включает несколько видов, различающих по целям, задачам, функциям, субъектам и их полномочиям, а также процедурам управления: 1) государственное управление (управление в области организации и функционирования государства, государственной исполнительной власти); 2) местное управление (муниципальное управление, местное самоуправление, коммунальное самоуправление); 3) общественное управление (управление в общественных объединениях и некоммерческих организациях); 4) коммерческое управление (управление в коммерческих организациях, созданных с целью извлечения прибыли и распределяющих полученную прибыль между их участниками).
Государственное управление в широком смысле слова (управление делами государства) осуществляют все органы государственной власти. Это управление реализуется в следующих видах деятельности: законодательной, исполнительной и правосудия. Хотя все эти виды деятельности направлены на осуществление единых задач и функций государства, каждая из них обладает определенными особенностями, обусловленными разделением труда между органами государства.
Государственное управление в узком смысле слова — исполнительная и распорядительная деятельность органов исполнительной власти, осуществляемая на основании и во исполнение законов, для выполнения возложенных на них задач и функций. Оно характеризуется тем, что:
- — носит исполнительно-распорядительный характер;
- — является государственно-властной деятельностью;
- — осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления;
- — осуществляется на основе и во исполнение федеральных законов, законов субъектов РФ, т.е. носит подзаконный характер.
В процессе осуществления управленческой деятельности реализуются функции государства в межотраслевой (финансы, налоги, статистика и др.), социально-политической (оборона, внутренние дела, государственная безопасность, иностранные дела и др.), социальнокультурной (наука, образование, здравоохранение и др.) и экономической (промышленность, транспорт, связь, торговля и др.) сферах.
Важно запомнить!
Государственное управление практически реализуется через его функции. К ним относятся: подбор и расстановка кадров, прогнозирование, разработка целевых программ развития той или иной отрасли (сферы) управления, работа с информацией, координация, контроль, учет и статистика, делопроизводство и др.
Каждый этап развития нашего государства сопровождается соответствующими изменениями в управленческой структуре, направленными на улучшение деятельности аппарата исполнительной власти. Динамичность управленческой деятельности обеспечивает оптимальное решение задач общества. При этом государственное управление призвано служить интересам личности, общества и государства.
Можно выделить управленческие отношения и во внутриорганиза- ционной деятельности других органов государственной власти (судов, органов законодательной власти, органов прокуратуры), которая направлена на обеспечение успешного выполнения возложенных на них основных задач и функций (осуществление правосудия, прокурорского надзора, законотворчества и т.д.).
Управленческая деятельность осуществляется в определенной последовательности и состоит из ряда стадий:
- 1) определение целей и задач, которые надо решить;
- 2) выработка и принятие решений, необходимых для их выполнения;
- 3) организация исполнения принятых решений;
- 4) контроль за их исполнением.
Субъекты государственного управления — государственная администрация, под которой следует понимать: а) органы исполнительной власти, другие государственные органы, осуществляющие управление;
б) руководящий персонал государственных учреждений, предприятий, строевых подразделений. Субъекты государственного управления наделены государственно-властными полномочиями.
Объекты государственного управления — организации (предприятия, учреждения), граждане, которые не имеют государственно-властных полномочий.
Сущность государственного управления состоит в следующем:
Государственное управление является неким конкретным видом деятельности, связанной с осуществлением власти государства, имеющей определенную компетенцию и набор функций по ее реализации;
Отличается тем, что его деятельность имеет исполнительно-распорядительный характер и претворяет в жизнь законы и другие нормативные правовые акты;
Представляет собой организующую деятельность, в ходе которой повседневно исполняются государственные функции в различных сферах общественной и государственной жизни (налогообложение, финансирование, статистика и т.п.), обеспечиваются социальные и политические интересы (обороноспособность, безопасность и т.д.), поддерживается культурный уровень (наука, образование, здравоохранение и др.), стимулируется хозяйственная деятельность (строительство, промышленность, связь, транспорт и пр.);
Осуществление государственного управление субъектами, которые обладают специальными полномочиями (органами исполнительной власти), которые решают все вопросы, связанные с управлением, осуществляют руководство отраслями и сферами, учреждениями, предприятиями, объединениями и т.д.
Исходя из смысла термина «принцип», означающего «начало», «основу», правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в нормативных правовых актах. Однако следует отметить, что в законодательстве не определены общие принципы государственного управления в каком-то отдельном законе. Но, учитывая то обстоятельство, что государственное управление осуществляют органы исполнительной власти, можно на основании анализа федеральных законов, регламентирующих деятельность конкретных органов исполнительной власти, сформулировать общие принципы их организации и деятельности.
Так, в ст. 3 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» определено, что Правительство РФ в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Статья 5 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» называет такие принципы деятельности федеральной службы безопасности, как: законность; уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина; гуманизм; единство системы органов федеральной службы безопасности, а также централизация управления ими; конспирация, сочетание гласных и негласных методов и средств деятельности.
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» называет семь принципов, в соответствии с которыми строится и осуществляется деятельность милиции: соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина; законность; беспристрастность; открытость и публичность; общественное доверие и поддержка граждан; взаимодействие и сотрудничество; использование достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем.
Таким образом, принципами государственного управления можно назвать следующие.
1. Федерализм — этот принцип обозначает единство системы органов исполнительной власти и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ (ст. 71 и 72 Конституции РФ).
2. Законность как принцип организации и деятельности органов исполнительной власти означает, что служащие этих органов при выполнении своих должностных обязанностей обязаны строго соблюдать законы и подзаконные акты. Этот принцип отражает требование ст. 4 Конституции РФ.
Его выражением является верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, конституций и уставов субъектов РФ, а также законодательства субъектов РФ по отношению к правовым актам управления, принимаемым органами исполнительной власти.
3. Уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Является не только принципом деятельности органов исполнительной власти, но и одним из основных принципов правового государства. Он следует из конституционных предписаний о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства.
В ст. 18 Конституции РФ определено, что именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность государственных органов, в том числе и органов исполнительной власти.
4. Гласность, открытость органов исполнительной власти и обеспечение доступа граждан к информации об их деятельности. Этот принцип основывается на положениях ст. 15 Конституции РФ и Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
Впервые законодательно обеспечивается доступ граждан к информации о деятельности органов власти. Закон обязал чиновников отвечать гражданам и организациям на любые вопросы, касающиеся деятельности исполнительной власти.
5. Гуманизм — этот принцип означает гуманное обращение со всеми гражданами, вовлеченными в сферу деятельности органов исполнительной власти (с лицами, пострадавшими от неправомерных действий правонарушителей, с жертвами преступлений). Этот принцип распространяется и на подозреваемых, обвиняемых, подсудимых и осужденных.
6. Ответственность должностных лиц органов исполнительной власти за принимаемые решения, за порученный участок работы. В законодательстве предусмотрена дисциплинарная, административная и уголовная ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение государственным служащим своих должностных обязанностей.
7. Сочетание гласных и негласных методов деятельности, конспирация. Этот принцип характерен для органов исполнительной власти, осуществляющих оперативно-разыскную[2] деятельность. Под ней понимается вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на осуществление оперативно-разыскной деятельности в пределах их полномочий (органов МВД России, ФСБ России, СВР России и др.), посредством проведения оперативно-разыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.
Задачами оперативно-разыскной деятельности являются: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших; добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности РФ; установление имущества, подлежащего конфискации[3].
Ю. М. Козлов справедливо относит к принципам управления еще два принципа:
- — разумное сочетание коллегиальности и единоначалия в организации и деятельности органов исполнительной власти;
- —учет особенностей объектов государственно-управленческой деятельности — этот принцип управления учитывает то обстоятельство, что в сфере государственного управления наряду с государственными объектами функционирует множество коммерческих, структур, включая частные.
В истории развития государственной власти и развития науки административного права в различных государствах, в том числе и в России, указанные термины попеременно занимали приоритетное место и объяснялись один посредством другого. Единого критерия соотношения двух терминов в настоящее время не существует, можно выделить лишь несколько точек зрения.
1. Во многих странах понятия «исполнительная власть» и «государственное управление» (иногда термин интерпретируют «административная власть») разграничиваются. Считается, что в исполнительной власти, как и в аппарате государства в целом, есть институты политического характера. Они регламентируются нормами конституционного права (например, выборы главы государства или ответственность правительства перед парламентом). Нормами административного права регулируются технико-управленческие вопросы исполнения законов, такие как порядок назначения на должности государственных служащих или ответственность должностных лиц за вред, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей.
Исполнительная власть реализуется в тех случаях, когда исполняются законодательные акты прямого действия. Административная деятельность вторична по отношению к исполнительной власти: она реализует не только предписания законов, но и указания исполнительных органов, причем в повседневной деятельности публичной администрации последнее играет подчас определяющую роль. Администрация преобразует политические предписания в конкретное управленческое действие, она не столько исполняет закон непосредственно, сколько обеспечивает его исполнение.
Одни и те же органы могут осуществлять как исполнительные, политические по своему значению, так и административные, управленческие функции. Так, правительство, разрабатывая программу во исполнение закона, выступает в качестве органа исполнительной власти; организуя реализацию принятых программ, правительство осуществляет административные функции. И министры как члены правительства реализуют политические функции, а как руководители министерства осуществляют наряду с политическими и административные полномочия, поэтому неслучайно научные исследования и учебники по административному праву одних стран (например, Италии или Испании) начинают описание органов публичной администрации с органов, подчиненных правительству, а других государств (к примеру, Великобритании) — с министров.
2. Согласно другому подходу исполнительная и административная власти считаются синонимами. Так, традиция французского административного права использует термины «публичная власть», «административные органы» как однопорядковые понятию «исполнительная власть». Суть последней состоит в том, что она, с одной стороны, наделена правом прямого и исключительного обладания организованным принуждением, а с другой — в том, что деятельность исполнительной власти в принципе изъята из ведения общих судов и к ней неприменимы нормы частного права1. [1]
3. В советской науке понятия «исполнительная власть» и «государственная власть» рассматривались как парные категории. В одних случаях они противопоставлялись, а в других — дополняли друг друга. Так, термин «исполнительная власть» долгое время в СССР не признавался в научном обиходе по идеологическим соображениям, поскольку считался категорией буржуазной теории разделения властей. Вместо этого использовалось понятие «государственное управление», через которое осуществлялся выход на исполнительские функции государственной власти. С 80-х годов прошлого века термины разъединились. В настоящее время, согласно ст. 10 Конституции Российской Федерации 1993 г., государственная власть включает в себя три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную, поэтому в научном обиходе термин «государственное управление» перестал использоваться как парный с «исполнительной властью»1.
Таким образом, говоря о государственном управлении и исполнительной власти в изучении административного права, необходимо придерживаться того смысла, который вкладывается в эти термины законодательством или доктриной административного права конкретной зарубежной страны.
В соответствии с теорией разделения властей, впервые закрепленной в Конституции США 1887 г. и в дальнейшем получившей свое развитие и в других странах, центральное место в административном праве зарубежных стран занимает исполнительная власть, которая осуществляет государственное управление через систему соответствующих органов, государственных служащих и предоставленных государством материальных ресурсов.
Исполнительная власть — это самостоятельная ветвь государственной власти, осуществляющая исполнительно-распорядительную деятельность в целях управления в определенных сферах путем реализации государственно-властных полномочий, методами и средствами публичного и преимущественно административного права.
Исполнительная власть играет важную роль в государстве: она определяет политический курс страны, а также инициирует новые политические меры и программы. Степень ее участия в утверждении этих мер, безусловно, зависит от распределения полномочий между законодательными и исполнительными органами, но в целом она бывает значительной. Так, Конституция Португалии выделяет три разновидности компетенции правительства: политическую, законодательную, административную (ст. 200—202). [2]
В президентских системах глава исполнительной власти в своих посланиях не только инициирует формирование политического курса, но и обладает последним словом в его формулировании, поскольку часто наделен правом вето. В парламентских системах у исполнительной власти меньше возможностей для реализации такого права. Кроме того, политические исполнительные органы нередко осуществляют контроль за проведением в жизнь политического курса и могут призывать подчиненных себе должностных лиц к ответственности за их действия. Решения руководителей исполнительной ветви власти обычно могут сопровождаться структурными изменениями (кадровыми, реорганизацией и др.). Однако это возможно в странах, где система исполнительной власти политически ориентирована и эффективна (США, Великобритания), а там, где она слаба или расколота (Италия), инициатива переходит к бюрократии, парламентским комитетам и влиятельным группам, при этом общезначимые интересы и проблемы отступают на второй план.
Широту и вседозволенность в осуществлении полномочий исполнительной власти может снизить предусмотренный конституцией парламентский контроль за деятельностью исполнительных органов, который может быть весьма эффективным способом достижения баланса и компромисса между ветвями государственной власти.
Исполнительная власть осуществляет также большой объем управленческих функций: она играет важную роль в политической коммуникации, разъясняет новые программы и оказывает им поддержку, совершенствует различные политические и социальные сферы в государстве, решает кадровые вопросы, позволяет высшим должностным лицам присваивать награды и знаки отличия и др.
Исполнительная власть проводит и претворяет в жизнь законы и подзаконные акты, причем использует достаточно большие возможности конституционной самостоятельности и свободы. Можно с долей некоторой условности выделить две основополагающие функции исполнительной власти: политическую и административную.
Политическая функция связана с разработкой политического курса или политической стратегией и контролем за их практической реализацией. Политическая составляющая проводимых преобразований в стране осуществляется при помощи административных органов государственного управления.
Административная функция реализуется посредством исполнения решений вышестоящих органов и должностных лиц, оказания государственных услуг, регулирования отдельных отраслей и направлений, сбора информации, применения административных институтов, осуществления административных процедур и регламентов.
Административное право — самостоятельная отрасль российского права. Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего предметом регулирования (общественными отношениями, которые они регулируют), методами правового регулирования, субъектами отрасли права, по источникам правовых норм.
Административное право является одной из центральных отраслей российского права, нормы которой тесно переплетены и применяются во взаимосвязи с нормами других отраслей не только публичного, но и частного права. Такое место данной отрасли в системе отраслей права обусловливается прежде всего тем, что ее нормы определяют правовые основы организации и осуществления административнораспорядительной и административно-охранительной деятельности государства, в ходе которой компетентными административно-публичными органами применяются нормы многих отраслей как публичного, так и частного права, в частности финансового, таможенного, гражданского, семейного, жилищного, градостроительного, земельного, экологического. Например, нормы административного права определяют систему, административную компетенцию и полномочия, административно-правовые формы и методы деятельности налоговых органов, которые осуществляют налоговое регулирование и налоговый контроль, применяя при этом нормы финансового (налогового) права, регламентируют порядок осуществления государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, прав на недвижимое имущество и сделок с ним, порядок выдачи лицензий на осуществление отдельных видов предпринимательской деятельности. Посредством совершения компетентными административно-публичными органами соответствующих регистрационных и разрешительных действий применяются соответствующие нормы гражданского права.
Кроме того, исполнение физическими лицами и организациями многих норм административного права обеспечивает им, а также другим субъектам реализацию прав и обязанностей, предусмотренных нормами других отраслей нрава. Например, соблюдение индивидуальным предпринимателем при продаже товаров санитарных требований, установленных нормами административного права, позволяет обеспечить реализацию права покупателей на приобретение качественных товаров, предусмотренного нормами гражданского права.
Таким образом, административное право в системе отраслей российского права:
- 1) определяет систему, компетенцию и полномочия административно-публичных органов, применяющих в процессе своей административной деятельности нормы других отраслей права;
- 2) регулируют правовые формы и методы административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности административно-публичных органов по применению норм других отраслей права;
- 3) устанавливает административные процедуры, определяющие порядок деятельности административно-публичных органов по применению норм других отраслей права;
- 4) определяет административные права и обязанности физических лиц и организаций, реализация которых этими субъектами позволяет обеспечивать реализацию прав и обязанностей, установленных нормами других отраслей права.
В целом можно сделать следующий общий вывод: роль административного права в системе отраслей права сводится к тому, что оно юридически обеспечивает и сопровождает властную деятельность публичной администрации по применению норм других отраслей права, а значит, юридически обеспечивает реальное действие этих норм.
Далее рассмотрим вопрос об отграничении административного права от иных отраслей российского права.
Данный вопрос является сложным в силу того обстоятельства, что нормы административного права регулируют широкий спектр общественных отношений, возникающих в различных сферах жизнедеятельности государства и общества и постоянно пересекающихся с отношениями, регулируемыми другими отраслями публичного и частного права, в частности с конституционно-правовыми, финансовыми, земельными, градостроительными, таможенными, гражданско-правовыми.
Тем нс менее, исходя из показанных выше места и роли административного права в системе права, попытаемся определить основные критерии, позволяющие отграничить эту отрасль от иных отраслей российского права.
Как известно, в общей теории права отрасли права разграничиваются по двум основным критериям: предмету и методу правового регулирования. Попробуем отграничить административное право от других основных отраслей частного и публичного права по названным критериям.
Предметом административного права выступает совокупность общественных отношений, возникающих:
- 1) при формировании и деятельности государственной администрации. В России наряду с государственной администрацией существует муниципальная и частная администрация;
- 2) при применении любым уполномоченным на то субъектом мер административного принуждения;
- 3) при рассмотрении в административном порядке жалоб граждан.
Предмет административного права можно условно разделить на две
группы общественных отношений:
- 1) внутриаппаратные (внутриорганизационные) отношения, которые возникают по поводу прохождения государственной службы, фор- зо мирования органов исполнительной работы, осуществления форм и методов их деятельности;
- 2) взаимоотношения государственной администрации с физическими и юридическими лицами.
Научная дискуссия
Выдающийся административист Ю. М. Козлов писал, что применительно к административному праву вопрос о предмете правового регулирования относится к числу наиболее дискуссионных. Сегодня эти слова очень актуальны ввиду изменения государственного строя в России.
В последние годы многие известные ученые-административисты высказывают свое мнение по содержанию предмета административного права. Так, П. И. Кононов включает в предмет административного права помимо государственно-управленческих отношений и отношения, возникающие между физическими и юридическими лицами и (или) организациями в процессе их публичного общения и взаимодействия без непосредственного участия в них субъектов публичной власти, но находящиеся под контролем (надзором) последних. С ним не согласен С. С. Купреев, который указывает, что многие видные административисты, например С. С. Студеникин, Ю. М. Козлов и др., обосновали положение о том, что во всяком административно-правовом отношении одной из сторон этого отношения будет орган исполнительной власти (его должностное лицо). Административно-правовое отношение не может возникнуть между двумя гражданами. Но во всех случаях орган государственного управления (его должностное лицо) выступает в пределах своей компетенции от имени государства.
Вместе с тем попытка отнесения к предмету административного права общественных отношений, возникающих между физическими лицами и (или) организациями без непосредственного участия в них субъектов публичной власти, встречается в административно-правовой литературе далеко не впервые. В свое время такую позицию отстаивал Г. И. Петров[1].
Исходя из изложенного можно определить административное право как отрасль российской правовой системы, которая представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие при формировании и функционировании государственной администрации, а также отношения, возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер административно-правового принуждения, при рассмотрении во внесудебном порядке жалоб граждан.
Можно дать более общее определение административного права как отрасли российской правовой системы, которая представляет собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности.
Административное право можно определить и как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере исполнительной власти и отношения управленческого характера, возникающие при осуществлении иных форм государственной деятельности (правосудия, законотворчества и др.).
Административное право является, во-первых, одной из отраслей публичного права; во-вторых, совокупностью правовых норм; в-третьих, обладает внутренней согласованностью, т.е. состоит из определенных институтов; в-четвертых, имеет обособленный предмет регулирования — управленческие отношения; в-пятых, имеет свой метод правового регулирования; в-шестых, имеет внешнее выражение, т.е. находит закрепление в определенных нормативных правовых актах.
Административное право как самостоятельная отрасль системы права Российской Федерации регулирует общественные отношения, составляющие его предмет, посредством определенных методов правового регулирования. Под методами правового регулирования общественных отношений обычно понимаются определенные приемы, способы и средства воздействия правовых норм на эти отношения. В общей теории права выделяют два основных глобальных метода правового регулирования общественных отношений: императивный и диспозитивный.
Административное право использует оба метода, однако основным методом административно-правового регулирования является все-таки императивный, так как данная отрасль, по сути, призвана юридически оформить неравенство между административно-публичными органами и иными участниками регулируемых общественных отношений. В связи с этим нормы административного права главным образом регулируют общественные отношения, возникающие непосредственно в ходе административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности административно-публичных органов и отношения, складывающиеся без участия данных органов, но находящиеся под их контролем (надзором).
Применительно к сфере общественных отношений, регулируемых административным правом, названные выше два общих метода правового регулирования с учетом их особенностей будем именовать соответственно административноимперативным и административно-диспозитивным.
Особенности характера административно-императивного метода раскрывают ряд специфических свойств норм административного права.
- 1. Большинство норм административного права содержат правила поведения в виде категорических предписаний, отступление от которых недопустимо. В частности, административно-правовые нормы исчерпывающим образом определяют права и обязанности участников регулируемых ими отношений, а также порядок реализации этих прав и обязанностей. В качестве примера можно привести нормы, содержащиеся в Правилах дорожного движения.
- 2. В качестве основных средств властного воздействия административно-публичных органов на поведение других участников административных правоотношений нормы административного права предусматривают такие средства, как издание обязательных для исполнения правовых актов, выдача обязательных для исполнения предписаний и указаний, совершение властно-распорядительных действий, применение мер административного принуждения. Именно при помощи этих средств и осуществляется текущая деятельность указанных органов. В частности, решение административно-публичными органами таких текущих вопросов, возникающих у физических и юридических лиц, как государственная регистрация сделок с недвижимым имуществом, назначение пенсий, предоставление земельных участков, получение лицензий и иных разрешений и т.п., осуществляется соответственно посредством издания этими органами правовых актов или совершения властно-распорядительных действий.
- 3. Нормы административного права дают возможность административно-публичным органам в ходе осуществления ими деятельности во многих случаях самим, по собственной инициативе, принимать те или иные властные решения, совершать властные действия в отношении физических и юридических лиц, в том числе не подчиненных им организационно. Например, в соответствии с действующим административным законодательством сотрудники полиции вправе по собственной инициативе доставлять граждан, совершивших административные правонарушения, в органы внутренних дел, задерживать их и применять в отношении них иные меры административного принуждения, предусмотренные законом.
Характер административно-диспозитивного метода проявляется в несколько других свойствах норм административного права.
- 1. Отдельные нормы административного права предоставляют участникам соответствующих регулируемых ими общественных отношений право выбирать по своему усмотрению указанные в этих нормах альтернативные варианты поведения. Например, норма ст. 30.1 КоАП предоставляет лицу, в отношении которого должностным лицом вынесено постановление но делу об административном правонарушении, право обжаловать это постановление по своему усмотрению в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела.
- 2. В некоторых случаях административно-правовые нормы предусматривают возможность решения отдельных вопросов, возникающих в сфере осуществления административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности государства, не посредством издания обязательных для исполнения правовых актов и совершения властно-распорядительных действий, а путем применения таких средств, как согласование и координация действий участников соответствующих правоотношений. Это возможно, в частности, при регулировании отношений между различными не подчиненными друг другу организационно административно-публичными органами, занимающими равное правовое положение в системе таких органов.
- 3. В отдельных случаях нормы административного права допускают регулирование соответствующих отношений путем заключения между участниками этих отношений так называемых административных договоров (соглашений). По действующему российскому законодательству заключение таких договоров и соглашений допускается, в частности, при решении вопросов разграничения компетенции между органами исполнительной власти различного уровня, а также при оформлении государственно-служебных отношений. Следует отметить, что административные договоры и соглашения заключаются, как правило, внутри самой системы административно-публичных органов с целью обеспечения ее внутреннего функционирования. Внешневластная же деятельность административно-публичных органов, направленная в отношении не подчиненных им физических и юридических лиц, не может регулироваться посредством заключения договоров и соглашений с этими лицами, поскольку в этом случае невозможно будет осуществлять властное воздействие на поведение указанных лиц в публично-правовой сфере.
Административное право, как и любая другая самостоятельная отрасль права Российской Федерации, имеет внутреннее строение, т.е. включает в себя относительно самостоятельные группировки правовых норм, тесно взаимосвязанные между собой. Система административного права довольно сложна и в отличие от многих других отраслей недостаточно развита. Это обусловливается сложностью самого предмета административного права. Ведь деятельность административно-публичных органов, регулируемая нормами административного права, осуществляется во всех без исключения сферах функционирования государства и общества: политической, экономической, социально-культурной, правоохранительной. Имеются определенные особенности административно-правового воздействия на возникающие в каждой из этих сфер общественные отношения. Указанные особенности закрепляются нормами административного права, а следовательно, оказывают влияние и на построение этих норм, на их систему.
Итак, система административного права – это внутреннее строение данной отрасли права, подразделение ее на относительно самостоятельные группировки правовых норм, обусловленное спецификой предмета административно-правового регулирования.
В действующем административном законодательстве РФ система административного права четко не просматривается. Это связано с тем, что нормы административного права не сосредоточены, как, например, нормы гражданского или уголовного права в одном кодифицированном нормативном правовом акте, а разбросаны по различным федеральным законам, законам субъектов РФ и многочисленным подзаконным нормативным правовым актам.
В связи с этим система административного права как отрасли права может быть построена лишь теоретически посредством логического подразделения большого массива действующих административно-правовых норм на определенные части, взаимосвязанные между собой.
В административно-правовой науке в систему административного права традиционно включают общую и особенную части, которые в свою очередь подразделяются на определенные административно-правовые институты или иные системные образования. Обозначим наш подход к содержанию общей и особенной частей административного права.
Общая часть административного права включает в себя правовые нормы, определяющие наиболее общие, основные начала правового регулирования в административно- правовой сфере (сфере административно-распорядительной и сфере административно-охранительной деятельности Российского государства).
В структуре общей части административного права теоретически можно выделить следующие группы административно-правовых норм.
1. Нормы, определяющие общие правовые начала (принципы) организации административной (административно-распорядительной и администиративно-охранительной) деятельности публичной администрации (органов исполнительной власти и органов местного самоуправления).
Федеральным законом, устанавливающим основы построения и административной деятельности органов местного самоуправления и входящих в их систему учреждений, является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Нормы, определяющие основы административноправового статуса физических лиц, т.е. наиболее общие права, обязанности и юридическую ответственность граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства в административно-правовой сфере.
3. Нормы, определяющие основы административноправового статуса организаций, т.е. наиболее общие права, обязанности и юридическую ответственность организаций в административно-правовой сфере.
4. Нормы, определяющие основы административно- правового статуса должностных лиц публичной администрации, в том числе государственных и муниципальных служащих.
5. Нормы, регламентирующие административно-правовые формы деятельности публичной администрации.
6. Нормы, определяющие административно-правовые методы деятельности административно-публичных органов, в том числе основания и порядок применения к физическим лицам и организациям мер административного ограничения и принуждения.
7. Нормы, регламентирующие административный процесс, в том числе нормы-принципы административного производства, нормы, определяющие административные процедуры деятельности административно-публичных органов.
Как отмечалось выше, все перечисленные группы административно-правовых норм, включаемые в общую часть административного права, выделены нами условно, поскольку в действующем законодательстве они, как правило, не обособлены и содержатся в различных нормативных правовых актах, причем нередко вместе с нормами особенной части административного права.
Особенная часть российского административного права включает в себя правовые нормы, регулирующие особенности деятельности административно-публичных органов и порядок публичного взаимодействия физических лиц и (или) организаций (административно-публичный порядок) в различных сферах функционирования государства и общества. Эти особенности обусловливаются спецификой регулируемых общественных отношений.
В структуре особенной части административного права в зависимости от сферы функционирования государства и общества, регулируемой административно-правовыми нормами, можно выделить группы таких норм, образующие соответствующие подотрасли административного права:
1) нормы, регулирующие деятельность административнопубличных органов и административно-публичный порядок в сфере экономики (промышленности, торговли, сельского хозяйства, транспорта и связи, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, природопользования). Совокупность таких административно-правовых норм обобщенно может быть названа административно-экономическим правом;
2) нормы, регулирующие деятельность административнопубличных органов и административно-публичный порядок в сфере финансов (бюджета, налогообложения, денежного обращения, валютных операций, финансовых рынков, государственного социального страхования, банковских операций). Совокупность таких административно-правовых норм обобщенно может быть названа административно-финансовым правом:
3) нормы, регулирующие деятельность административнопубличных органов и административно-публичный порядок в социально-культурной сфере (труда и социальной защиты населения, здравоохранения, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта, туризма, молодежной политики). Совокупность данных административно-правовых норм обобщенно может быть названа административно-социальным правом;
4) нормы, регулирующие деятельность административнопубличных органов и административно-публичный порядок в сфере обороны и функционирования вооруженных сил, иных войск и воинских формирований. Совокупность этих административно-правовых норм обобщенно может быть названа военно-административным правом;
5) нормы, регулирующие деятельность административнопубличных органов и административно-публичный порядок в сфере обеспечения государственной безопасности, т.е. защищенности конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства от внутренних и внешних угроз. Совокупность таких административноправовых норм обобщенно может быть поименована понятием права государственной безопасности
6) нормы, регулирующие деятельность административнопубличных органов и административно-публичный порядок в сфере обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью, функционирования судебной власти и иных правоохранительных органов. Совокупность таких административно-правовых норм обобщенно может быть обозначена понятием административно-охранительного права;
7) нормы, регулирующие деятельность административнопубличных органов и административно-публичный порядок в сфере иностранных дел, т.е. в сфере внешних сношений Российской Федерации с иностранными государствами, международными и иностранными организациями. Совокупность данных административно-правовых норм обобщенно может быть названа административно-иностранным правом.
Указанные группы административно-правовых норм, составляющих особенную часть административного права, как правило, сосредоточены в отдельных федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах, регулирующих общественные отношения в соответствующей сфере функционирования государства и общества.
В структуру перечисленных подотраслей особенной части административного права включаются соответствующие административно-правовые институты. Например, в структуре административно-экономического права можно выделить такие институты, как административно-промышленное право, административно-торговое право, административно-транспортное право, административно-сельскохозяйственное право, административное право связи, административно-градостроительное право. В структуре административно-охранительного права могут быть выделены такие институты, как полицейское право, административно-исполнительное право, административно-юстиционное право.
Четкая и стройная система административного права, с нашей точки зрения, может быть построена лишь на основе соответствующей системы административного законодательства РФ, которая в настоящее время отсутствует. Система отечественного административного законодательства, по нашему мнению, должна включать следующие уровни нормативного регулирования:
1) административный кодекс Российской Федерации, объединяющий наиболее общие нормы административного права, определяющие, в частности, основы построения и деятельности системы административных органов, в том числе органов исполнительной власти, типичные правовые формы и методы их деятельности, основы административно-правового статуса индивидуальных субъектов и организаций. Существующее в науке административного права скептическое отношение к возможности подготовки и принятия административного кодекса РФ нами не разделяется. В силу многообразия регулируемых административным правом отношений вполне возможно подготовить и принять федеральный кодифицированный закон, определяющий правовые основы организации и функционирования исполнительной власти, общие формы и методы их деятельности, основы административно-правового статуса физических лиц и организаций;
2) федеральные законы, в том числе кодифицированные и подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые на основе административного кодекса РФ и содержащие специальные нормы административного права, регламентирующие основы построения и функционирования отдельных институтов общей части административного права (законы о государственной службе, об административных процедурах, об административной ответственности и т.п.);
3) федеральные законы, в том числе кодифицированные, и подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые на основе административного кодекса РФ и иных общеадминистративных федеральных законов и содержащие специальные нормы административного права, регламентирующие особенности деятельности административно-публичных органов и административно-публичного порядка в отдельных сферах функционирования государства и общества (основы законодательства о государственной промышленной политике, основы законодательства о финансах, сельскохозяйственный кодекс, природоохранительный кодекс, транспортный кодекс, образовательный кодекс, основы законодательства об охране здоровья граждан, основы законодательства о культуре, полицейский кодекс и т.п.).
На основе указанных выше федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, образующих остов федерального административного законодательства, субъекты РФ вправе в пределах своего ведения принимать (издавать) законы и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы деятельности создаваемых ими административно-публичных органов и административнопубличный порядок на своей территории.
- – административно-обязывающие – предписывающие обязательное совершение в административно-правовой сфере определенных действий, о которых идет речь в данной норме (например, нормы, содержащиеся в Правилах дорожного движения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 23.10.1993 № 1090, Правилах пожарной безопасности, утвержденных постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 № 390, Правилах оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 21.07.1998 № 814);
- – административно-запрещающие – предусматривающие запрет на совершение в административно-правовой сфере определенных действий, указанных в этих нормах (например, нормы, устанавливающие запреты для государственных гражданских служащих, нормы, устанавливающие запреты для пешеходов и водителей транспортных средств);
- – административно-управомочивающие – предусматривающие возможность действовать в административно-правовой сфере по своему усмотрению, в пределах требований, содержащихся в данных нормах. Такие нормы предоставляют участникам регулируемых ими отношений возможность совершать определенные действия или воздерживаться от их совершения (например, нормы, определяющие административные полномочия государственных гражданских служащих, сотрудников полиции);
- – административно-декларативные – устанавливающие наиболее общие правовые начала (принципы) организации и осуществления административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности в России (например, нормы, устанавливающие принципы государственной службы в Российской Федерации, нормы-принципы административной ответственности, применяемой в России);
- – административно-дефинитивные – содержащие формулировки специальных понятий, терминов, используемых в административно-правовой сфере (например, «полиция», «административное правонарушение», «министерство», «лицензия», «декларация», «сертификат», «оружие», «боеприпасы» и т.п.).
2. Характер регламентации административно-правового поведения адресатов-участников регулируемых отношений. По данному критерию можно выделить исходные административно-правовые нормы – нормы, закрепляющие исходные начала регламентации административно-правового поведения адресатов (административно-правовые нормы-принципы и нормы-дефиниции); нормы, регламентирующие административно-правовое поведение адресатов по исполнению, соблюдению и использова
нию норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, в том числе: административно-правовые нормы-условия (лицензионные условия, аккредитационные условия, сертификационные условия и пр.), административно-правовые нормы-требования (нормы-запреты, нормы-ограничения, нормы-дозволения), статусные административно-правовые нормы (нормы, закрепляющие административные права и обязанности); нормы, регламентирующие государственно-властное административно-правовое (административно-распорядительное и административноохранительное) поведение адресатов по применению норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ (нормы, закрепляющие административно-правовые цели, задачи, функции, полномочия, ответственность органов публичной власти и их должностных лиц; нормы, устанавливающие административно-правовые меры, применяемые органами публичной власти и их должностными лицами, а также определяющие порядок применения административно-правовых мер).
3. Служебная роль в механизме административно – правового регулирования. По данному критерию нормы административного права подразделяются на материальные и процессуальные.
Материальные административно-правовые нормы определяют содержание административных прав и административных обязанностей, административных полномочий, административно-правовых функций, юридической (административной и дисциплинарной) ответственности и некоторых других элементов административно-правового статуса участников общественных отношений, регулируемых нормами административного права. Например, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предоставляет гражданам (в том числе иностранным гражданам и лицам без гражданства) административное право на подачу в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменных предложения, заявления или жалобы, а также устного обращения гражданина в государственный орган либо орган местного самоуправления и одновременно обязывает должностных лиц рассмотреть обращение в установленный срок и принять соответствующие меры. Административные права и обязанности участников дорожного движения закреплены в Правилах дорожного движения. Административно-правовые функции и административные полномочия Государственной инспекции дорожного движения установлены Указом Президента РФ от 15.06.1998 №711.
Процессуальные административно-правовые нормы определяют вид, характер, последовательность и нормативную продолжительность (срочность), а также порядок документального оформления ряда взаимосвязанных действий органов публичной власти и их должностных лиц по применению типизированных административно-правовых мер, направленных на обеспечение исполнения материальных норм административного, муниципального, финансового, экологического и других отраслей права гражданами, организациями, органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами.
Например, к числу административно-процессуальных норм относятся нормы, образующие административные процедуры, в соответствии с которыми административно- публичные органы выполняют возложенные на них административно-правовые функции (процедуры приема и рассмотрения жалоб и иных обращений граждан в органах исполнительной власти, процедуры предоставления государственных услуг органами исполнительной власти и др.). В настоящее время административно-процессуальные нормы содержатся главным образом в КоАП, Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», административных регламентах федеральных органов исполнительной власти.
4. Действие во времени. По этому критерию административно-правовые нормы делятся на срочные, т.е. с заранее определенным сроком действия, и бессрочные, не имеющие заранее установленного срока действия. Последние действуют до их отмены или изменения. Кроме того, можно выделить временные административно-правовые нормы. В данном случае «временность» норм, как правило, обозначается в наименовании нормативного правового акта, например временная инструкция по организации и деятельности того или иного органа исполнительной власти. В данном случае (как и в других) словом «временная» подчеркивается, что инструкция, а соответственно, и содержащиеся в ней административно-правовые нормы действуют до принятия соответствующего федерального закона.
Разновидностью срочных норм являются чрезвычайные нормы, ограниченные во времени чрезвычайными обстоятельствами: стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, массовыми беспорядками, террористическими актами и т.п.
5. Круг лиц, на которых распространяется действие норм административного права. В зависимости от данного критерия они делятся следующим образом:
- – унифицированные нормы, действие которых распространяется на всех субъектов, проживающих (находящихся) на соответствующей территории. Например, нормы, закрепленные в Правилах противопожарного режима в Российской Федерации, являются общими, так как они являются обязательными для исполнения гражданами, организациями, государственными органами и органами местного самоуправления;
- – специальные нормы, которые действуют лишь в отношении определенных категорий (видов) субъектов – военнослужащих, сотрудников полиции, водителей, работников торговли и т.п. (например, нормы, определяющие статус военнослужащих, права и обязанности сотрудников полиции).
6. Предел действия в пространстве. В данном случае административно-правовые нормы делятся так:
- – общероссийские (федеральные), действующие в пределах территории всей Российской Федерации (например, нормы, содержащиеся в КоАП);
- – субъектов РФ, действующие в пределах территории соответствующих субъектов РФ (например, нормы, содержащиеся в законе субъекта РФ об административных правонарушениях);
- – муниципальные, действующие в пределах территории соответствующих муниципальных образований – районов, городов и т.п. (например, нормы, содержащиеся в актах представительного органа муниципального образования, изданных на основании и во исполнение федерального закона или закона субъекта РФ в целях исполнения государственных (административно-правовых) функций);
- – ограниченно-территориальные, действующие в пределах части территории административно-территориального образования (части района, части области и т.п.), в частности в связи с введением на этой территории военного или чрезвычайного положения;
- – локальные, действие которых распространяется лишь на работников или сотрудников государственных органов и учреждений, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений (например, нормы, содержащиеся в административных регламентах внутренней организации деятельности органов исполнительной власти, в правилах внутреннего распорядка государственных учреждений и т.п.).
7. Регулируемый объем общественных отношений. В зависимости от этого можно выделить следующие виды норм административного права:
- – общие, действующие в пределах всей административно-правовой сферы независимо от проведенного в стране распределения данной сферы между административными органами публичной власти (например, нормы, определяющие общие принципы организации исполнительной власти в Российской Федерации, нормы, устанавливающие порядок передачи административно-правовых функций органам местного самоуправления, и др.);
- – отраслевые, действующие в пределах определенной части административно-правовой сферы, – нормы, регулирующие крупные массивы общественных отношений, составляющие отдельные сферы деятельности административных органов публичной власти (например, нормы, регулирующие крупные массивы общественных отношений, составляющие отдельные сферы деятельности федеральных министерств: сферы юстиции, здравоохранения, социальной защиты, образования и науки и т.п.);
- – межотраслевые, действие которых распространяется на несколько сфер деятельности административно-публичных органов (например, нормы, определяющие общий порядок подготовки и издания (принятия) нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти).
Норма административного права представляет собой установленное государством или с его санкции иным публичным образованием общеобязательное, формально определенное правило поведения, регулирующее общественные отношения, возникающие в административно-правовой сфере, и действующее в отношении неопределенного круга субъектов этих отношений.
Представляется, что все нормы административного права могут быть классифицированы по следующим основным критериям.
- 1. Юридическое содержание. Это основной критерий классификации административно-правовых норм, в соответствии с которым они подразделяются на следующие виды:
- административно-обязывающие – предписывающие обязательное совершение в административно-правовой сфере определенных действий, о которых идет речь в данной норме (например, нормы, содержащиеся в Правилах дорожного движения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 23.10.1993 № 1090, Правилах пожарной безопасности, утвержденных постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 № 390, Правилах оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 21.07.1998 № 814);
- административно-запрещающие – предусматривающие запрет на совершение в административно-правовой сфере определенных действий, указанных в этих нормах (например, нормы, устанавливающие запреты для государственных гражданских служащих, нормы, устанавливающие запреты для пешеходов и водителей транспортных средств);
- административно-управомочивающие – предусматривающие возможность действовать в административно-правовой сфере по своему усмотрению, в пределах требований, содержащихся в данных нормах. Такие нормы предоставляют участникам регулируемых ими отношений возможность совершать определенные действия или воздерживаться от их совершения (например, нормы, определяющие административные полномочия государственных гражданских служащих, сотрудников полиции);
- административно-декларативные – устанавливающие наиболее общие правовые начала (принципы) организации и осуществления административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности в России (например, нормы, устанавливающие принципы государственной службы в Российской Федерации, нормы-принципы административной ответственности, применяемой в России);
- административно-дефинитивные – содержащие формулировки специальных понятий, терминов, используемых в административно-правовой сфере (например, «полиция», «административное правонарушение», «министерство», «лицензия», «декларация», «сертификат», «оружие», «боеприпасы» и т.п.).
- 2. Характер регламентации административно-правового поведения адресатов-участников регулируемых отношений. По данному критерию можно выделить исходные административно-правовые нормы – нормы, закрепляющие исходные начала регламентации административно-правового поведения адресатов (административно-правовые нормы-принципы и нормы-дефиниции); нормы, регламентирующие административно-правовое поведение адресатов по исполнению, соблюдению и использованию норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, в том числе: административно-правовые нормы-условия (лицензионные условия, аккредитационные условия, сертификационные условия и пр.), административно-правовые нормы-требования (нормы-запреты, нормы-ограничения, нормы-дозволения), статусные административно-правовые нормы (нормы, закрепляющие административные права и обязанности); нормы, регламентирующие государственно-властное административно-правовое (административно-распорядительное и административноохранительное) поведение адресатов по применению норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ (нормы, закрепляющие административно-правовые цели, задачи, функции, полномочия, ответственность органов публичной власти и их должностных лиц; нормы, устанавливающие административно-правовые меры, применяемые органами публичной власти и их должностными лицами, а также определяющие порядок применения административно-правовых мер).
3. Служебная роль в механизме административно – правового регулирования. По данному критерию нормы административного права подразделяются на материальные и процессуальные.
Материальные административно-правовые нормы определяют содержание административных прав и административных обязанностей, административных полномочий, административно-правовых функций, юридической (административной и дисциплинарной) ответственности и некоторых других элементов административно-правового статуса участников общественных отношений, регулируемых нормами административного права. Например, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предоставляет гражданам (в том числе иностранным гражданам и лицам без гражданства) административное право на подачу в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменных предложения, заявления или жалобы, а также устного обращения гражданина в государственный орган либо орган местного самоуправления и одновременно обязывает должностных лиц рассмотреть обращение в установленный срок и принять соответствующие меры. Административные права и обязанности участников дорожного движения закреплены в Правилах дорожного движения. Административно-правовые функции и административные полномочия Государственной инспекции дорожного движения установлены Указом Президента РФ от 15.06.1998 №711.
Процессуальные административно-правовые нормы определяют вид, характер, последовательность и нормативную продолжительность (срочность), а также порядок документального оформления ряда взаимосвязанных действий органов публичной власти и их должностных лиц по применению типизированных административно-правовых мер, направленных на обеспечение исполнения материальных норм административного, муниципального, финансового, экологического и других отраслей права гражданами, организациями, органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами.
Например, к числу административно-процессуальных норм относятся нормы, образующие административные процедуры, в соответствии с которыми административно- публичные органы выполняют возложенные на них административно-правовые функции (процедуры приема и рассмотрения жалоб и иных обращений граждан в органах исполнительной власти, процедуры предоставления государственных услуг органами исполнительной власти и др.). В настоящее время административно-процессуальные нормы содержатся главным образом в КоАП, Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», административных регламентах федеральных органов исполнительной власти.
4. Действие во времени. По этому критерию административно-правовые нормы делятся на срочные, т.е. с заранее определенным сроком действия, и бессрочные, не имеющие заранее установленного срока действия. Последние действуют до их отмены или изменения. Кроме того, можно выделить временные административно-правовые нормы. В данном случае «временность» норм, как правило, обозначается в наименовании нормативного правового акта, например временная инструкция по организации и деятельности того или иного органа исполнительной власти. В данном случае (как и в других) словом «временная» подчеркивается, что инструкция, а соответственно, и содержащиеся в ней административно-правовые нормы действуют до принятия соответствующего федерального закона.
Разновидностью срочных норм являются чрезвычайные нормы, ограниченные во времени чрезвычайными обстоятельствами: стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, массовыми беспорядками, террористическими актами и т.п.
- 5. Круг лиц, на которых распространяется действие норм административного права. В зависимости от данного критерия они делятся следующим образом:
- унифицированные нормы, действие которых распространяется на всех субъектов, проживающих (находящихся) на соответствующей территории. Например, нормы, закрепленные в Правилах противопожарного режима в Российской Федерации, являются общими, так как они являются обязательными для исполнения гражданами, организациями, государственными органами и органами местного самоуправления;
- специальные нормы, которые действуют лишь в отношении определенных категорий (видов) субъектов – военнослужащих, сотрудников полиции, водителей, работников торговли и т.п. (например, нормы, определяющие статус военнослужащих, права и обязанности сотрудников полиции).
- 6. Предел действия в пространстве. В данном случае административно-правовые нормы делятся так:
- общероссийские (федеральные), действующие в пределах территории всей Российской Федерации (например, нормы, содержащиеся в КоАП);
- субъектов РФ, действующие в пределах территории соответствующих субъектов РФ (например, нормы, содержащиеся в законе субъекта РФ об административных правонарушениях);
- муниципальные, действующие в пределах территории соответствующих муниципальных образований – районов, городов и т.п. (например, нормы, содержащиеся в актах представительного органа муниципального образования, изданных на основании и во исполнение федерального закона или закона субъекта РФ в целях исполнения государственных (административно-правовых) функций);
- ограниченно-территориальные, действующие в пределах части территории административно-территориального образования (части района, части области и т.п.), в частности в связи с введением на этой территории военного или чрезвычайного положения;
- локальные, действие которых распространяется лишь на работников или сотрудников государственных органов и учреждений, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений (например, нормы, содержащиеся в административных регламентах внутренней организации деятельности органов исполнительной власти, в правилах внутреннего распорядка государственных учреждений и т.п.).
- 7. Регулируемый объем общественных отношений. В зависимости от этого можно выделить следующие виды норм административного права:
- общие, действующие в пределах всей административно-правовой сферы независимо от проведенного в стране распределения данной сферы между административными органами публичной власти (например, нормы, определяющие общие принципы организации исполнительной власти в Российской Федерации, нормы, устанавливающие порядок передачи административно-правовых функций органам местного самоуправления, и др.);
- отраслевые, действующие в пределах определенной части административно-правовой сферы, – нормы, регулирующие крупные массивы общественных отношений, составляющие отдельные сферы деятельности административных органов публичной власти (например, нормы, регулирующие крупные массивы общественных отношений, составляющие отдельные сферы деятельности федеральных министерств: сферы юстиции, здравоохранения, социальной защиты, образования и науки и т.п.);
- межотраслевые, действие которых распространяется на несколько сфер деятельности административно-публичных органов (например, нормы, определяющие общий порядок подготовки и издания (принятия) нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти).
Проблема реализации норм административного права имеет важное практическое значение. Административно-правовые нормы реализуются тогда, когда заложенные в них общеобязательные правила воплощаются в фактическом поведении участников общественных отношений, когда достигается предусмотренный в них правовой результат. Действительная реализация этих норм свидетельствует, что государственная администрация организована и функционирует в точном согласии с волей законодателя, установленными им публичными целями и интересами. А находящиеся под ее юрисдикцией все иные субъекты неукоснительно следуют административно-правовым нормам, процесс административно-правового регулирования и административного управления осуществляется и развивается должным образом, как необходимо обществу и государству. В то же время все участники административно-правовых отношений удовлетворяют свои потребности и интересы в точном соответствии с нормами.
Различают общие и специальную формы реализации юридических норм. Общие формы реализации административно-правовых норм являются универсальными, так как в них реализуют правовые веления все без исключения субъекты. Среди общих форм реализации норм выделяют три вида: а) исполнение; б) использование; в) соблюдение. Любая из названных общих форм «привязана» к соответствующим способам административно-правового регулирования (обязыванию, дозволению, запрету) и соответственно обязывающим, управомочивающим, запрещающим нормам.
Исполнение является одной из общих форм реализации, при которой субъекты следуют обязывающим административно-правовым нормам, выполняют возложенные на них обязанности к активному поведению и совершают тем самым активные действия. В Градостроительном кодексе РФ содержится обязывающая административно-правовая норма о том, что «лицо, осуществляющее строительство, обязано извещать органы государственного строительного надзора о каждом случае возникновения аварийных ситуаций на объекте капитального строительства» [37. Ст. 53, ч. 3]. Приведенная обязывающая норма может быть реализована всеми субъектами, осуществляющими строительство, лишь путем исполнения возложенной на них обязанности по предоставлению требуемой информации, если на подведомственных им объектах имели место аварийные ситуации. Для этого им необходимо совершить собственные активные действия в качестве обязанной стороны соответствующего административного правоотношения.
Использование — другая общая форма реализации административно-правовых норм. Она также выражается в активном поведении субъектов, однако в отличие от предыдущей формы основывается не на исполнении обязанностей, а на следовании правам, установленным в управомочивающих нормах. Здесь используются права на собственное активное поведение. При этом субъекты имеют правовую возможность в определенных пределах как воспользоваться предоставленными им правами путем совершения собственных активных действий, так и воздержаться от них.
Таможенный кодекс Таможенного союза содержит управомочивающую административно-правовую норму, предоставляющую проверяемому лицу при проведении таможенной проверки право запрашивать у таможенных органов и получать от них информацию о положениях законодательства государств — членов Таможенного союза, касающихся порядка проведения таможенных проверок [50. Ст. 135, ч. 1]. Реализация нормы будет осуществлена в форме использования, когда проверяемое лицо обратится к таможенным органам с просьбой предоставить ему указанную информацию и получит ее.
Соблюдение третья из общих форм реализации административно-правовых норм. Она характерна для реализации запрещающих норм и выражается в том, что субъекты следуют установленным в таких нормах запретам, а потому не совершают никаких действий. При данной форме реализации они выполняют возложенные на них обязанности путем бездействия (пассивного поведения). Путем соблюдения реализуются административно-правовые нормы, запрещающие совершение административных правонарушений и служебных проступков. Согласно ТК ТС товары, запрещенные к вывозу с таможенной территории Таможенного союза, не подлежат фактическому вывозу с таможенной территории Таможенного союза, если иное не предусмотрено международными договорами государств — членов Таможенного союза [50. Ст. 152, ч. 3]. Для реализации указанной административно-правовой норму.] достаточно не производить фактический вывоз указанных товаров с таможенной территории Таможенного союза, т.е. соблюдать установленный запрет.
Реализацию норм в специальной форме осуществляют исключительно органы государственной административной власти и их должностные лица. В отличие от общих форм реализация в специальной форме возможна при наличии властных полномочий, правоприменительной компетенции. Субъекты, наделенные указанной компетенцией, в процессе реализации норм административного права разрешают индивидуально-конкретные административные дела путем принятия индивидуальных правовых актов, именуемых правоприменительными. Такие дела связаны, например, с назначением на государственную должность гражданина, принятием решения лицензирующим органом о предоставлении лицензии юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю либо изданием постановления о наложении па правонарушителя административного наказания.
Специальная форма реализации права получила наименование правоприменения (правоприменительной деятельности). Она основана также на общих формах реализации права — использовании и исполнении. Для административно-правового регулирования данная форма имеет важнейшее значение и по содержанию, и по объему. Огромное множество конкретных административно-правовых дел решается только благодаря правоприменительным актам государственной администрации, в том числе принятых ее должностными лицами. Граждане и организации, за исключением их органов и должностных лиц, не обладают правоприменительной компетенцией.
Проблема реализации права и законодательства является острейшей для государственной администрации, потому что неисполнительность — ее пока неискоренимый и серьезный недостаток. Следовательно, совершенствование правореализационной деятельности должно стать одним из существенных направлений формирования в России действительно правового государства, единообразного правового пространства и развитого гражданского общества.
источники административного права – это исходящие от уполномоченных государственных органов и должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, иных органов публичной власти, действующих от имени государства или муниципального образования официальные документы, устанавливающие, изменяющие, отменяющие или разъясняющие административно-правовые нормы, т.е. общеобязательные формально определенные правила, регулирующие отношения, возникающие в административно-правовой сфере.
В качестве источников административного права в России используются следующие виды официальных документов:
- а) нормативные правовые акты;
- б) нормативные публичные договоры;
- в) судебные акты, признающие недействующими нормы административного права, и судебные акты, содержащие нормативное толкование действующих административноправовых норм.
Рассмотрим подробнее каждый из названных видов источников административного права.
Нормативные правовые акты
1.1. Законы
В соответствии с и. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. В связи с этим источниками административного права могут являться как федеральные законы, так и законы субъектов РФ.
- 1.1.1. Федеральные законы:
- а) основные (конституционные) федеральные законы – это законы, определяющие наиболее общие основные начала (принципы) организации и осуществления административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности государства в Российской Федерации, основы административного правопорядка. К числу таких федеральных законов относятся:
- – Конституция РФ – устанавливает правовые основы организации и осуществления административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности государства, административно-правового статуса граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (гл. 1–4, 6 Конституции РФ);
- – федеральные конституционные законы – регулируют организацию и осуществление административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности государства по вопросам, прямо указанным в Конституции РФ (Федеральные конституционные законы: «О Правительстве Российской Федерации»; от 30.05.2001 № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении»; от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении»);
- б) обычные (текущие) федеральные законы – это законы, определяющие на основе Конституции РФ и федеральных конституционных законов систему и организацию работы федеральных административно-публичных органов, регулирующие их административно-распорядительную и административно-охранительную деятельность в отдельных сферах функционирования государства и общества или по отдельным ее направлениям, а также особенности административного правопорядка в указанных сферах (например, Федеральные законы: от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне»; от 07.02.2011 № З-ФЗ «О полиции» и т.п.). В числе обычных федеральных законов особо выделяются кодифицированные законы – кодексы. Единственным кодексом, который полностью состоит из норм административного права является КоАП. Кроме данного Кодекса административно-правовые нормы содержатся и в других кодексах, в частности в ЗК, Градостроительном кодексе, ЖК, ЛК, ВК, БК, НК, ТК, и регулируют вопросы организации и осуществления деятельности административно-публичных органов в соответствующих сферах функционирования государства и общества.
- а) основные (конституционные) федеральные законы – это законы, определяющие наиболее общие основные начала (принципы) организации и осуществления административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности государства в Российской Федерации, основы административного правопорядка. К числу таких федеральных законов относятся:
- 1.1.2. Законы субъектов РФ:
- а) основные законы субъектов РФ – это законы, определяющие наиболее общие правовые основы организации и осуществления административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности, основы административного правопорядка в соответствующих субъектах РФ (конституции и уставы субъектов РФ, определяющие систему и правовые основы функционирования органов исполнительной власти этих субъектов РФ);
- б) обычные (текущие) законы субъектов РФ – это законы, определяющие на основе конституций и уставов субъектов РФ систему и организацию функционирования административно-публичных органов, образуемых этими субъектами, а также регулирующие осуществление ими административно-распорядительной и административноохранительной деятельности в отдельных сферах функционирования соответствующих субъектов по вопросам, отнесенным федеральным законодательством к их ведению, определяющие особенности административного правопорядка на территориях соответствующих субъектов (например, законы субъектов РФ о правительстве, иных органах исполнительной власти, о государственной гражданской службе, об административной ответственности и т.п.).
1.2. Подзаконные нормативные правовые акты
Подзаконные нормативные правовые акты принимаются (издаются) уполномоченными государственными органами и должностными лицами, органами и должностными лицами местного самоуправления в пределах их компетенции в целях конкретизации положений соответствующих законов, регулирующих вопросы организации и осуществления административно-распорядительной и административноохранительной деятельности, обеспечения административного правопорядка и создания необходимого правового механизма действия названных положений законов.
Все подзаконные нормативные правовые акты, являющиеся источниками административного нрава, можно подразделить на следующие виды.
- 1.2.1. Федеральные подзаконные нормативные правовые акты:
- а) нормативные указы Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»);
- б) постановления Правительства РФ, утверждающие какие-либо правила, положения, регулирующие отношения в административно-правовой сфере (например, постановления Правительства РФ об утверждении положений о федеральных министерствах, о лицензировании отдельных видов деятельности, об утверждении правил дорожного движения, правил оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему и т.п.);
- в) нормативные правовые акты федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, издаваемые в форме приказов, инструкций, правил, положений, регламентов, уставов (например, административные регламенты, определяющие процедуру осуществления государственного контроля и надзора в отдельных сферах, порядок государственной регистрации транспортных средств, правила оборота оружия и т.п.);
- г) нормативные правовые акты иных федеральных административно-публичных органов, не входящих в систему исполнительной власти Российской Федерации (приказы Генеральной прокуратуры РФ, инструкции Центральной избирательной комиссии РФ, положения и инструкции Центрального банка РФ).
Особое значение в механизме административно-правового регулирования имеют кодифицированные федеральные подзаконные нормативные правовые акты, на основе которых осуществляется правовая регламентация больших групп общественных отношений, возникающих в административно-правовой сфере. К числу таких кодифицированных актов можно отнести:
- а) правила (например, Правила дорожного движения, Правила пожарной безопасности, Правила проведения технического осмотра транспортных средств и т.п.);
- б) положения (например, Положение о паспорте гражданина Российской Федерации и т.п.);
- в) уставы (например, Устав патрульно-постовой службы полиции, Устав гарнизонной, комендантской и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации, уставы федеральных государственных учреждений и т.п.);
- г) наставления (например, Наставление по техническому надзору ГИБДД МВД России и т.п.);
- д) инструкции (например, Инструкция по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации, инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в федеральных органах исполнительной власти и т.п.);
- е) административные регламенты (например, Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области образования).
♂1.2.2. Подзаконные нормативные правовые акты субъектов РФ:
- а) нормативные правовые акты глав исполнительной власти субъектов РФ – высших должностных лиц субъектов РФ (указы и постановления Президентов республик и губернаторов);
- б) нормативные правовые акты высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (постановления Правительств субъектов РФ);
- в) нормативные правовые акты иных органов исполнительной власти субъектов РФ (министерств, департаментов, управлений и т.п.), если законодательством соответствующих субъектов им предоставлено право издания нормативных правовых актов.
- 1.2.3. Подзаконные нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе:
- а) нормативные правовые акты глав муниципальных образований, изданные в целях исполнения государственной (административно-правовой) функции, переданной органам местного самоуправления федеральным законом или законом РФ;
- б) нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, изданные в целях исполнения государственной (административно-правовой) функции, переданной данному органу федеральным законом или законом субъекта РФ;
- в) нормативные правовые акты исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований – глав местных администраций, изданные в целях исполнения государственной (административно-правовой) функции, переданной данному органу федеральным законом или законом субъекта РФ.
- 1.2.4. Подзаконные нормативные правовые акты иных административных органов (органов публичного управления), действующих с санкции государства, но под контролем административно-публичных органов
В качестве источников административного права могут рассматриваться не только нормативные правовые акты, издаваемые (принимаемые) государственными органами и органами местного самоуправления, но и нормативные правовые акты, действующие внутри государственных и муниципальных учреждений и регламентирующие осуществление внутреннего управления в этих учреждениях. К их числу можно отнести, например, уставы государственных высших учебных заведений, внутренние приказы руководителей этих учебных заведений, правила внутреннего распорядка и режима, действующие в государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждениях. Данные локальные нормативные правовые акты, по сути, устанавливают публичные правила поведения широкого круга лиц, как работающих в этих учреждениях, так и пользующихся их услугами (студентов, больных, отдыхающих и т.п.).
Общая совокупность всех нормативных правовых актов, содержащих нормы административного права, может быть названа административным законодательством РФ.
Административно-правовые отношения – это общественные отношения, урегулированные нормами административного права. Они возникают и изменяются в связи с применением административно-правовых норм. Норма административного права – это предпосылка и необходимое условие возникновения административно-правового отношения. Без административно-правовой нормы не может возникнуть административно-правовое отношение, но, с другой стороны, административно-правовая норма может существовать сама по себе, не вызывая до поры до времени возникновения административно-правового отношения. Существуют, например, административно-правовые нормы о чрезвычайном положении, о реквизиции, но до наступления определенных условий и обстоятельств они не применяются и не порождают административно-правовых отношений.
Административно-правовые отношения наряду со всеми присущими любому правоотношению атрибутами имеют и некоторое своеобразие, отражающее их отраслевые особенности. Они отличаются от всех других правоотношений прежде всего своим содержанием, тем, что опосредуют сферу организационной деятельности государства и имеют своей общей целью должную организацию жизнедеятельности гражданского общества, организационное обеспечение его нормального функционирования.
Административно-правовые отношения могут существовать только в качестве правовых, в отличие от семейнобрачных, товарообменных, трудовых отношений, которые складываются и существуют объективно, независимо от того, регулируются они нормами права или нет. Государство их лишь опосредует, направляет в нужную сторону, формулируя нормы отрасли частного права. Административно-правовые же отношения могут существовать, только если они урегулированы нормами административного права.
Особенностью административно-правовых отношений также является их чрезвычайное многообразие и всеобъемлющий характер. Всякий гражданин становится участником административно-правовых отношений буквально с момента рождения, далее его административная правосубъектность постоянно расширяется и углубляется, и даже после смерти гражданина административно-правовые нормы и отношения оберегают память о нем в законодательстве о погребении, порядке ликвидации мест захоронения, перезахоронения останков и т.д.
Виды административно-правовых отношений. Существуют многочисленные виды административно-правовых отношений по различным классификационным основаниям: по своему характеру – материальные и процессуальные; по характеру взаимоотношений участников этих отношений – вертикальные (между министерством и подведомственными организациями, руководителем и подчиненными), горизонтальные (между двумя министерствами, структурными подразделениями всех других органов исполнительной власти в их внутренних взаимоотношениях друг с другом) и диагональные (между государственным санитарным, пожарным и другими инспекторами и должностными лицами подконтрольных объектов); по характеру порождающих их юридических фактов – отношения, порождаемые правомерными и неправомерными действиями (правоотношение, порождаемое правомерным действием, направлено на реализацию диспозиции правовой нормы, а порождаемое неправомерным действием – на реализацию ее санкции); по продолжительности действия – бессрочные, срочные и краткосрочные; по объему и месту в системе административно-правового регулирования – общие, отраслевые и межотраслевые административно-правовые отношения федерального, регионального и местного уровня.
Под структурой административно-правового отношения понимается совокупность составляющих его взаимосвязанных обязательных элементов, каковыми являются: субъекты административно-правового отношения; объекты административно-правового отношения; права, обязанности и характер связи участников административно-правового отношения; условия возникновения административно-правовых отношений (юридические факты).
Субъектами, т.е. участниками административно-правовых отношений, могут выступать в любом соотношении государственные органы, их структурные подразделения, должностные лица и другие служащие, предприятия, учреждения и другие организации, граждане и их общественные объединения. При этом хотя бы одним из субъектов (участников) любого административно-правового отношения всегда и обязательно является государственный орган, его структурное подразделение или государственный служащий. Между двумя или более гражданами, а также общественными объединениями административно-правовых отношений существовать не может, потому что ни одна из сторон в этих случаях не обладает императивными государственными полномочиями.
Объектами административно-правовых отношений выступает все то, но поводу чего эти отношения возникают, складываются и развиваются, например: действия и поведение лица; государственное, частное, общественное и личное имущество (регистрация, изъятие, конфискация, приватизация, национализация и т.д.); предметы духовной культуры (в области государственного регулирования культуры, науки и образования); вся совокупность прав, свобод и обязанностей, составляющих административно-правовой статус гражданина в его взаимоотношениях с органами исполнительной власти. Такая множественность объектов административно-правовых отношений является своеобразной особенностью этой разновидности правоотношений.
У каждого из участников конкретного административно- правового отношения есть субъективные права и юридические обязанности, обеспеченные государственной зашитой и возможностью применения административных санкций.
В административно-правовых отношениях между их участниками могут применяться многие методы: метод рекомендаций, при котором тот, кому адресуются рекомендации, может их принять, изменить с учетом своих потребностей и возможностей или оставить без последствий; метод согласований, при котором участники взаимно согласуют свои позиции; метод взаимной ответственности субъектов друг перед другом; наконец, все большее распространение получает административно -договорный метод.
Условиями возникновения административно-правовых отношений выступают юридические факты, т.е. фактические обстоятельства, служащие основанием возникновения, изменения или прекращения конкретных административно- правовых отношений. Административно-правовая норма только тогда вступает в действие, когда наступают предусмотренные правом условия ее реализации в виде каких-то событий (рождение, смерть, наступление каких-то чрезвычайных обстоятельств) или действий физических и юридических лиц. Различия между событиями и действиями в том, что события наступают и развиваются независимо от волеизъявления людей, а действия всегда имеют ясно выраженный направленный характер. Действия могут быть правомерными или неправомерными, но и те и другие порождают административно-правовые отношения, если законодательство придает им статус юридических фактов. Большинство административно-правовых отношений порождается правомерными положительными действиями физических и юридических лиц, в отличие, например от уголовно-правовых отношений. Это еще одна специфическая особенность административно-правовых отношений.
Юридический факт — это обстоятельство, наступлением которого в соответствии с требованиями нормы административного права между сторонами должно (может) возникнуть, измениться или прекратить свое существование конкретное правоотношение.
Юридическим фактам в административном праве присущ ряд характерных признаков:
юридические факты — это единичные (индивидуальные) социальные обстоятельства, они имеются в реальности как нечто определенное и конкретное: социальная ситуация, поведение лица и т.п.;
юридические факты выражены в объективной реальности как наличие или отсутствие ситуации, описываемой нормой административного права;
в административном праве юридические факты должны иметь значение для организации и осуществления государственного управления;
они всегда предусмотрены административно-правовыми нормами;
по своему назначению юридические факты влекут правовые последствия, предусмотренные административно-правовыми нормами: возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений.
Юридические факты в административном праве многообразны и могут быть классифицированы по различным основаниям.
1.
По правовым последствиям выделяют юридические факты:
правообразующие — влекущие возникновение административных правоотношений;
правоизменяющие — влекущие изменение уже существующих административно-правовых отношений;
правопрекращающие — влекущие прекращение административных правоотношений.
2. По форме проявления юридические факты могут быть положительными (позитивными), т.е. имеющимися в реальности, или отрицательными (негативными), когда описанная нормами права социальная ситуация отсутствует.
3. Наиболее распространенной и детализированной является классификация юридических фактов на деяния и события.
Деяния проявляются в двух ипостасях: как действия и как бездействие.
Те и другие — результат активного волеизъявления субъекта правоотношения. Однако действие предполагает основанное на волевом решение совершение активных действий, а бездействие — волевое же несовершение предписываемых законом действий.
Как правило, действием, обусловливающим административное правоотношение, является издание ненормативного акта управления (приказ о назначении, распоряжение о выделении средств, решение о налоговой проверке и т.д.). Это наиболее характерный для административного права юридический факт. Однако административные правоотношения возникают также и по инициативе управляемых субъектов правоотношения (подача заявления или жалобы, совершение правонарушения и т.п.).
По своему характеру выделяются правомерные и неправомерные действия. Правомерные действия основаны на положениях норм административного права и соответствуют им. Неправомерные действия нарушают предписания норм административного права. Такие юридические факты — это правонарушения, которые могут быть дисциплинарными проступками или административными правонарушениями. Неправомерные действия влекут за собой возникновение ряда процессуальных правоотношений по привлечению к дисциплинарной или административной ответственности.
Следует иметь в виду, что неправомерным может быть и бездействие: например, бездействие должностного лица, обязанного совершить определенные действия в отношении гражданина или организации, или бездействие гражданина, обязанного регистрироваться в органах внутренних дел по месту временного пребывания.
Другая разновидность юридических фактов в административном праве — события. События, по своей сути, это явления, независимые от воли людей (например, смерть, стихийное бедствие и т.п.). Нормами административного законодательства предусматривается возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений, в том числе и в связи с такими обстоятельствами, которые не связаны с волеизъявлением субъектов правоотношения. В частности, смерть гражданина влечет за собой прекращение всех правоотношений, субъектом которых он выступал.
Административно-правовые отношения – это общественные отношения, урегулированные нормами административного права. Они возникают и изменяются в связи с применением административно-правовых норм. Норма административного права – это предпосылка и необходимое условие возникновения административно-правового отношения. Без административно-правовой нормы не может возникнуть административно-правовое отношение, но, с другой стороны, административно-правовая норма может существовать сама по себе, не вызывая до поры до времени возникновения административно-правового отношения. Существуют, например, административно-правовые нормы о чрезвычайном положении, о реквизиции, но до наступления определенных условий и обстоятельств они не применяются и не порождают административно-правовых отношений.
Административно-правовые отношения наряду со всеми присущими любому правоотношению атрибутами имеют и некоторое своеобразие, отражающее их отраслевые особенности. Они отличаются от всех других правоотношений прежде всего своим содержанием, тем, что опосредуют сферу организационной деятельности государства и имеют своей общей целью должную организацию жизнедеятельности гражданского общества, организационное обеспечение его нормального функционирования.
Административно-правовые отношения могут существовать только в качестве правовых, в отличие от семейнобрачных, товарообменных, трудовых отношений, которые складываются и существуют объективно, независимо от того, регулируются они нормами права или нет. Государство их лишь опосредует, направляет в нужную сторону, формулируя нормы отрасли частного права. Административно-правовые же отношения могут существовать, только если они урегулированы нормами административного права.
Особенностью административно-правовых отношений также является их чрезвычайное многообразие и всеобъемлющий характер. Всякий гражданин становится участником административно-правовых отношений буквально с момента рождения, далее его административная правосубъектность постоянно расширяется и углубляется, и даже после смерти гражданина административно-правовые нормы и отношения оберегают память о нем в законодательстве о погребении, порядке ликвидации мест захоронения, перезахоронения останков и т.д.
Виды административно-правовых отношений. Существуют многочисленные виды административно-правовых отношений по различным классификационным основаниям: по своему характеру – материальные и процессуальные; по характеру взаимоотношений участников этих отношений – вертикальные (между министерством и подведомственными организациями, руководителем и подчиненными), горизонтальные (между двумя министерствами, структурными подразделениями всех других органов исполнительной власти в их внутренних взаимоотношениях друг с другом) и диагональные (между государственным санитарным, пожарным и другими инспекторами и должностными лицами подконтрольных объектов); по характеру порождающих их юридических фактов – отношения, порождаемые правомерными и неправомерными действиями (правоотношение, порождаемое правомерным действием, направлено на реализацию диспозиции правовой нормы, а порождаемое неправомерным действием – на реализацию ее санкции); по продолжительности действия – бессрочные, срочные и краткосрочные; по объему и месту в системе административно-правового регулирования – общие, отраслевые и межотраслевые административно-правовые отношения федерального, регионального и местного уровня.
Под структурой административно-правового отношения понимается совокупность составляющих его взаимосвязанных обязательных элементов, каковыми являются: субъекты административно-правового отношения; объекты административно-правового отношения; права, обязанности и характер связи участников административно-правового отношения; условия возникновения административно-правовых отношений (юридические факты).
Субъектами, т.е. участниками административно-правовых отношений, могут выступать в любом соотношении государственные органы, их структурные подразделения, должностные лица и другие служащие, предприятия, учреждения и другие организации, граждане и их общественные объединения. При этом хотя бы одним из субъектов (участников) любого административно-правового отношения всегда и обязательно является государственный орган, его структурное подразделение или государственный служащий. Между двумя или более гражданами, а также общественными объединениями административно-правовых отношений существовать не может, потому что ни одна из сторон в этих случаях не обладает императивными государственными полномочиями.
Объектами административно-правовых отношений выступает все то, но поводу чего эти отношения возникают, складываются и развиваются, например: действия и поведение лица; государственное, частное, общественное и личное имущество (регистрация, изъятие, конфискация, приватизация, национализация и т.д.); предметы духовной культуры (в области государственного регулирования культуры, науки и образования); вся совокупность прав, свобод и обязанностей, составляющих административно-правовой статус гражданина в его взаимоотношениях с органами исполнительной власти. Такая множественность объектов административно-правовых отношений является своеобразной особенностью этой разновидности правоотношений.
У каждого из участников конкретного административно- правового отношения есть субъективные права и юридические обязанности, обеспеченные государственной зашитой и возможностью применения административных санкций.
В административно-правовых отношениях между их участниками могут применяться многие методы: метод рекомендаций, при котором тот, кому адресуются рекомендации, может их принять, изменить с учетом своих потребностей и возможностей или оставить без последствий; метод согласований, при котором участники взаимно согласуют свои позиции; метод взаимной ответственности субъектов друг перед другом; наконец, все большее распространение получает административно -договорный метод.
Условиями возникновения административно-правовых отношений выступают юридические факты, т.е. фактические обстоятельства, служащие основанием возникновения, изменения или прекращения конкретных административно- правовых отношений. Административно-правовая норма только тогда вступает в действие, когда наступают предусмотренные правом условия ее реализации в виде каких-то событий (рождение, смерть, наступление каких-то чрезвычайных обстоятельств) или действий физических и юридических лиц. Различия между событиями и действиями в том, что события наступают и развиваются независимо от волеизъявления людей, а действия всегда имеют ясно выраженный направленный характер. Действия могут быть правомерными или неправомерными, но и те и другие порождают административно-правовые отношения, если законодательство придает им статус юридических фактов. Большинство административно-правовых отношений порождается правомерными положительными действиями физических и юридических лиц, в отличие, например от уголовно-правовых отношений. Это еще одна специфическая особенность административно-правовых отношений.
Административно-правовой статус гражданина – это совокупность его прав, свобод и обязанностей, регулируемых нормами административного права и реализуемых в административно-правовых отношениях. Элементами административно-правового статуса граждан являются:
- – административная правоспособность – предусмотренная правовыми нормами возможность осуществления тех или иных прав и обязанностей, правовая наделенность которыми наступает согласно ст. 60 Конституции РФ с 18 лет;
- – административная дееспособность – реальная личностная и предусмотренная законом гражданская способность субъекта реализовать предоставленные ему права, свободы и обязанности, которая в отличие от правоспособности может возрастать поэтапно (например, с семилетнего возраста – обязанность школьного обучения, в 14-летнем возрасте – право и обязанность получить паспорт, с 25-летнего возраста – возможность быть назначенным на должность прокурора и т.д.);
- – права, обязанности и ответственность за их реализацию (права и обязанности могут быть общими для всех без исключения граждан, особенными – для отдельных категорий лиц и специальными, специфическими для некоторых субъектов административно-правовых отношений; и в этой связи можно говорить об общем, особенном и специальном административно-правовых статусах как разновидностях и частях единого административно-правового статуса гражданина).
Административно-правовой статус гражданина во всех его разновидностях характеризуется определенными особенностями, отличающими сто от других отраслевых правовых статусов (трудового, гражданско-правового и т.д.):
- а) включает в себя чрезвычайно большое, несоизмеримое с другими отраслями права количество правовых норм, закрепляющих права и обязанности граждан во взаимоотношениях с многочисленными и разнообразными государственными и муниципальными органами исполнительной власти и их служащими;
- б) нормы, регламентирующие административно-правовой статус гражданина, продолжают, развивают, детализируют, обеспечивают реализацию норм многих других отраслей права (конституционного, гражданского, финансового, трудового и т.д.);
- в) права и обязанности, составляющие административноправовой статус гражданина, носят неотчуждаемый характер, т.е. не могут быть кому-то передоверены, переданы по наследству и вообще отчуждены от личности своего носителя каким-либо другим способом (нельзя, например, продать, купить, передоверить кому-либо свое право и обязанность служить в армии, иметь паспорт, право поступления в вуз, на подачу жалобы и т.д.);
- г) содержанием административной правосубъектности гражданина могут быть только права без каких-либо обязанностей (право на жалобу, право на изменение фамилии, имени и отчества и др.), только обязанности (обязанность соблюдать все правила общественного порядка и безопасности, выполнять все законные требования и предписания представителей власти и т.д.) или то и другое одновременно (право и обязанность получать и иметь основное общее образование, но достижении 14-летнего возраста получить паспорт и т.д.).
Общий административно-правовой статус гражданина включает в себя всеобщие права и обязанности граждан, закрепленные в гл. 2 Конституции РФ и реализуемые гражданином путем вступления в административно-правовые отношения с соответствующими субъектами. Они принадлежат всем гражданам и нс связаны с какими-либо особенностями и спецификой конкретной общественно-государственной, производственно-хозяйственной и трудовой, личностно-психологической и социальной деятельности человека и гражданина во всех областях, отраслях и сферах его деятельности. Это многочисленные и разнообразные личные, политические, общественно-экономические, социально-культурные права и свободы граждан, а также права по защите всех этих нрав и законных интересов человека и гражданина.
Особенный административно-правовой статус охватывает все реализуемые в административно-правовых отношениях особые специфические права и обязанности гражданина в тех или иных конкретных областях, отраслях и сферах функционирования исполнительной власти. Например, особенные права гражданина как субъекта административно-правовых отношений, выступающего в качестве предпринимателя, фермера, менеджера, клиента, пассажира, абитуриента и студента, пациента, допризывника, военнослужащего, военнообязанного и т.д. Составляющие особенный административно-правовой статус права и обязанности гражданина регламентируются в основном нормами особенной части административного права.
Специальный административно-правовой статус включает в себя специальные права и обязанности отдельных специфических категорий граждан в узкоспециализированных сферах функционирования исполнительной власти. К специальному административно-правовому статусу можно отнести реализуемые в административно-правовых отношениях права и обязанности безработного, вынужденного переселенца, бомжа (лицо без определенного места жительства) и т.д.
Административное право в основном влияет на осуществление прав и обязанностей человека и гражданина, процесс которого предполагает взаимодействие граждан с управленческими структурами, контроль с их стороны за соблюдением конституционного принципа: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц» (ст. 17 Конституции РФ). Это следующие права, свободы и обязанности:
- право граждан участвовать в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей;
- право граждан на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов;
- право граждан проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование;
- право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления;
- право граждан на свободу и личную неприкосновенность (не касается случаев, когда поведение граждан является противоправным);
- право на неприкосновенность жилища;
- право на передвижение;
- право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию, за исключением сведений, составляющих государственную тайну;
- право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ).
Граждане РФ, имея права, вместе с тем исполняют и обязанности. Конституция РФ относит к ним следующие обязанности:
- соблюдать Конституцию и законы РФ;
- платить законно установленные налоги и сборы;
- сохранять природу и окружающую среду;
- бережно относиться к природным богатствам;
- защищать Отечество.
Важнейшей обязанностью граждан как субъектов административного права является соблюдение ими административно-правовых норм и основанных на них требований государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Несоблюдение гражданами обязанностей, уклонение от их выполнения, злоупотребление своими правами влекут возможность применения мер правового воздействия.
Гражданин реализует свои права и обязанности посредством следующих правомерных действий: фактического использования прав; приобретения законных прав; защиты нарушенных прав.
Неправомерные действия являются административными правонарушениями.
Обеспечение нормами административного права прав, свобод, законных интересов граждан и механизма их реализации осуществляется в следующих основных направлениях:.
- 1) нормы административного права обеспечивают необходимую полноту и определенную законченность в правовом урегулировании конкретных оснований, условий и порядка реализации основных конституционных и производных от них прав и обязанностей граждан, потому что административно-правовые нормы развивают, детализируют, наполняют конкретным содержанием конституционные нормы, закрепляющие основные права, свободы и обязанности граждан, а также устанавливают и регламентируют в сфере управления права и обязанности, составляющие особенные и специальные административно-правовые статусы отдельных категорий граждан;
- 2) нормами административного права устанавливается правовой статус и компетенция государственных органов, их структурных подразделений и должностных лиц, призванных обеспечивать соблюдение нрав и свобод человека и гражданина во всей их совокупности или по отдельным вопросам.
Административно-правовыми нормами регулируется также компетенция различных отраслевых органов и должностных лиц, а также порядок их деятельности в связи с реализацией гражданами отдельных принадлежащих им конкретных прав и свобод;
3) административно-правовыми нормами установлена дисциплинарная и в некоторых случаях административная ответственность за нарушение прав, свобод и законных интересов граждан государственными и муниципальными органами исполнительной власти, их должностными лицами и служащими.
Обеспечение соблюдения и зашиты прав и законных интересов граждан по действующему законодательству относится к всеобщим основным обязанностям всех государственных и муниципальных служащих;
4) административно-правовые нормы регулируют порядок рассмотрения и разрешения обращений граждан во всевозможные органы публичной власти и организации в связи и по поводу реализации своих прав и свобод. Граждане Российской Федерации согласно ст. 33 Конституции РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Будучи одним из основных конституционных прав граждан, эти обращения одновременно являются важнейшей организационно правовой гарантией защиты всех других прав и законных интересов граждан, а также служат одной из форм их участия в управлении всеми делами общества и государства.
Порядок рассмотрения обращений граждан установлен Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Основными юридически значимыми формами устных и письменных обращений граждан как участников управленческих административно-правовых отношений к аппарату публичной власти являются их предложения, заявления и жалобы.
Предложения – обращения граждан, содержащие их мнения и рекомендации, направленные на улучшение деятельности государственных и муниципальных органов и организаций, совершенствование организации работы должностных лиц и организаций какой-либо отрасли (здравоохранения, образования, транспорта и т.д.), социально-экономических отношений, действующего законодательства и практики его применения во всех сферах жизнедеятельности общества и государства.
Заявления – обращения граждан к полномочным органам и должностным лицам по поводу реализации своих прав, свобод и законных интересов, предусмотренных Конституцией РФ и другим действующим законодательством.
Жалобы – обращения граждан к полномочным органам и должностным лицам с требованием о восстановлении прав, свобод и законных интересов гражданина, нарушенных решениями и действиями (бездействием) каких-либо органов публичной власти и их должностных лиц, общественными объединениями и другими организациями различных форм собственности.
Предложения, заявления и жалобы подаются гражданами в те органы государственной власти, местного самоуправления или тем должностным лицам, к непосредственному ведению которых относится разрешение данного вопроса. Если поставленные в обращении гражданина вопросы не относятся к ведению получившего их органа или должностного лица, то последние не позднее чем в пятидневный срок направляют их по принадлежности, письменно извещая об этом автора обращения. При этом обращения граждан нс могут направляться на рассмотрение тем должностным лицам, действия (бездействие) которых обжалуются. Обращение гражданина считается разрешенным, если рассмотрены все поставленные в нем вопросы, по ним приняты необходимые меры и даны исчерпывающие ответы, соответствующие действующему законодательству.
Каждый гражданин в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (а после вступления в действие – согласно Кодексу административного судопроизводства РФ) вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы, созданы препятствия осуществлению гражданином сто прав и свобод, незаконно на гражданина возложена какая- либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Гражданин вправе обжаловать также бездействие вышеуказанных органов, предприятий, объединений, должностных лиц и служащих, если оно повлекло за собой вышеперечисленные последствия.
Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. Последние обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок, а если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, то он вправе по своему усмотрению обратиться с жалобой в суд по месту жительства либо по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, нарушившего его права.
Нарушение установленного законодательством РФ порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления влечет наложение на виновного административного штрафа в размере от 5 тыс. до 10 тыс. руб. (ст. 5.59 КоАП РФ).
Неправомерный отказ в предоставлении гражданину и (или) организации информации, предоставление которой предусмотрено федеральными законами, несвоевременное ее предоставление либо предоставление заведомо недостоверной информации влечет наложение административного штрафа на виновных должностных лиц в размере от 1 тыс. до 3 тыс. руб. (ст. 5.39 КоАП РФ).
Российское государство исходит из того, что иностранцы и лица без гражданства (апатриды) должны иметь равные между собой права и обязанности независимо от пола, расовой, национальной принадлежности, имущественного положения и т.д., при этом оно основывается на принципе предоставления иностранцам и лицам без гражданства максимума прав, не связанных с российским гражданством. В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором.
По своему объему и конкретному содержанию административная правосубъектность иностранцев и лиц без гражданства может быть обшей, особенной и специальной по тем же критериям и классификационным основаниям, которые указывались нами выше при рассмотрении административно-правового статуса российских граждан.
Общая административная правосубъектность иностранцев и апатридов по своему содержанию близка к праводееспособности граждан России, за незначительными изъятиями и ограничениями. Иностранные граждане, в частности, не могут состоять на государственной и муниципальной службе в России, участвовать в выборах (кроме выборов в органы местного самоуправления – п. 2 ст. 12 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»), не могут допускаться к сведениям, являющимся государственной тайной, на них не распространяется воинская обязанность российских граждан (однако они могут поступить на военную службу по контракту и быть приняты на работу в Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования – ст. 33 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ΦЗ «О воинской обязанности и военной службе») и т.д. В основном же на них распространяются все конституционные права, обязанности и гарантии, установленные для россиян.
Особенная административная правосубъектность различных категорий иностранных граждан конкретно определяется официально зафиксированной целью, а также длительностью времени их пребывания на территории России (постоянно проживающие, временно пребывающие, проезжающие нашу страну транзитом). Особенными по своему объему, конкретному содержанию являются права и обязанности у дипломатов, иностранных студентов, аспирантов, консультантов, коммерсантов, журналистов, туристов и т.д.
Специальная административная правосубъектность иностранных граждан выражается в наличии специфических прав и обязанностей у некоторых категорий иностранцев, например, у объявленного персоной нон грата (нежелательным лицом) дипломата, у получивших политическое убежище лиц, у лиц без гражданства и т.д. Проявлением специальной административной правосубъектности иностранцев и апатридов будет, например, предусмотренная в ст. 3.2 КоАП РФ возможность применения к ним специфической меры административного взыскания – выдворение за пределы Российской Федерации, которая не может применяться к российским гражданам.
Кроме дипломатов, не подведомственных российской юрисдикции и пользующихся правом экстерриториальности (за нарушение законов России они не преследуются по российским законам, а территория посольств экстерриториальна и там действуют законы страны, которую они представляют), все остальные категории иностранцев и лиц без гражданства полностью находятся в сфере действия российского законодательства и подлежат ответственности по российским законам. В нормах административного права последовательно проводится принцип полной ответственности иностранцев и апатридов. На лиц, пользующихся дипломатическим иммунитетом, распространяются некоторые меры обеспечения общественного порядка и безопасности, и они могут задерживаться (но не арестовываться) в административном порядке в случаях совершения правонарушений, граничащих с преступлениями.
Административно-правовой статус иностранцев достаточно полно урегулирован Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», а порядок оформления и выдачи документов для въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранцев и лиц без гражданства четко регламентируется в гл. IV Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». В связи с тем, что иностранные граждане и лица без гражданства подлежат миграционному учету, на них распространяются требования, установленные Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Согласно указанному Закону миграционный учет носит уведомительный характер, а разрешительный порядок регистрации определяется согласно Перечню территорий, зон, ситуаций, приведенному в п. 2 ст. 5 вышеназванного Закона.
Президент России является главой государства и гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Он в качестве главы государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях и в этой связи принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях; осуществляя руководство внешней политикой страны, ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей, а также реализует многие другие прерогативы, присущие главе государства.
Прерогативы Президента РФ как гаранта Конституции РФ направлены прежде всего на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов всех ветвей государственной власти, т.е. на достижение гарантированного ст. 5 Конституции РФ единства системы государственной власти. По своему организационно-правовому статусу, прерогативам и полномочиям должность Президента РФ не может быть отнесена полностью и безоговорочно к какой-либо одной ветви государственной власти, он явно возвышается над всеми, но при этом имеет непосредственное касательство к тем или иным вопросам и аспектам организации и функционирования каждой из них.
Сущностная характеристика правового статуса Президента РФ, однако, не может быть ограничена вышеперечисленными его прерогативами и полномочиями как главы государства, призванного обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов всех ветвей государственной власти. Наибольшую прикосновенность вся деятельность Президента РФ имеет все же к исполнительной ветви власти, в системе и структуре которой он наделен весьма обширными и наиболее значимыми исполнительными управленческими полномочиями. И есть все основания утверждать, что Президент РФ в рамках своего правового статуса главы государства и гаранта Конституции РФ является также высшим носителем, организатором и руководителем системы государственной исполнительной власти в стране, которую он реализует как непосредственно и персонально, так и через формируемые им в соответствии со ст. 83 Конституции РФ различные структуры Администрации Президента РФ и государственные органы правительственной исполнительной власти.
Об администрации Президента РФ можно говорить в широком и узком смысле этого слова. В широком смысле к ней относятся формируемое им Правительство РФ со всеми своими центральными и территориальными органами правительственной федеральной исполнительной власти (органы государственного управления) и все президентские структуры его Администрации. В более узком собственном смысле Администрация Президента РФ действует на основе Положения, утвержденного Указом Президента РФ от б апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации», и имеет сложную разветвленную структуру.
Администрация Президента РФ формируется им для создания всех необходимых условий реализации президентской власти и всестороннего информационно-аналитического, материально-технического и организационного обеспечения его деятельности. Взаимодействуя в установленном Президентом РФ порядке с органами всех ветвей государственной власти, его Администрация создает условия для определения основных направлений внутренней и внешней политики и руководства Президентом РФ их реализацией; обеспечивает организацию подготовки, согласования и представление Президенту РФ проектов заключений на законопроекты, проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента РФ со всеми необходимыми документами; осуществляет контроль и проверку исполнения федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ с подготовкой ему соответствующих докладов; обеспечивает в установленном Президентом РФ порядке всяческое ему содействие в реализации всех его полномочий главы государства и гаранта Конституции РФ.
Аппарат Совета Безопасности РФ, Положение о котором утверждено Указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590, являясь самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ и обладая статусом управления Президента РФ, имеет своей задачей информационно-аналитическое обеспечение деятельности Президента РФ и возглавляемого им Совета Безопасности по текущим проблемам безопасности, вопросам оценки внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства; выявление источников опасности, а также подготовку аналитических материалов, прогнозов изменения внутренних и внешних условий и факторов, влияющих на состояние безопасности в обществе и государстве; всестороннее, в том числе и организационно-техническое обеспечение всех сторон и аспектов деятельности Совета Безопасности. При этом необходимо подчеркнуть, что в состав Администрации Президента РФ в качестве ее структурной части входит не сам возглавляемый Президентом Совет Безопасности РФ и его постоянные члены, а именно аппарат Совета Безопасности РФ.
Аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах также входят в состав Администрации Президента РФ и действуют в соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах». Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе является федеральным государственным служащим – должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа и обеспечивающим там реализацию конституционных полномочий главы государства, входит в состав Администрации Президента РФ, назначается па должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента РФ. Заместители полномочного представителя также являются государственными служащими и входят в состав Администрации Президента РФ. Назначение их на должность и освобождение от должности, а также применение к ним мер поощрения и дисциплинарных взысканий осуществляется Руководителем Администрации Президента РФ.
Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему, но оперативное руководство деятельностью полномочного представителя осуществляет Руководитель Администрации Президента РФ.
Непосредственное обеспечение деятельности каждого полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе осуществляет его аппарат, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ. В состав аппарата полномочного представителя Президента в федеральном округе входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управления Президента РФ. Оно осуществляет методическое руководство указанной окружной инспекцией по вопросам контроля исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, реализацией федеральных программ.
Основные задачи полномочного представителя Президента в федеральном округе следующие: организация реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ, и контроля за исполнением актов федеральных органов государственной власти на подведомственной территории; обеспечение реализации кадровой политики Президента РФ и представление ему регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении с соответствующими предложениями.
Осуществление всех возложенных на полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе функций обеспечено предоставленными ему широкими полномочиями, в том числе правом привлекать сотрудников Главного контрольного управления Президента РФ, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся на территории федерального округа. При этом аппарат полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе обеспечивает решение возложенных на него задач и функций.
Полномочные представители Президента РФ в пшатах Федерального Собрания РФ во взаимодействии с помощниками Президента РФ, в установленном Президентом порядке, координируют работу подразделений Администрации Президента РФ и представителей Правительства РФ соответственно в Совете Федерации и Государственной Думе, согласно Указу Президента РФ от 22 июня 2004 г. № 792 «О Полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» обеспечивают представление интересов Президента РФ и способствуют реализации его конституционных полномочий в этих представительных (законодательных) органах государственной власти.
Полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ согласно Указу Президента РФ от 31 декабря 1996 г. № 1791, которым утверждено Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, способствует осуществлению деятельности Президента РФ как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина и представляет интересы Президента РФ в Конституционном Суде РФ, участвуя в его заседаниях без специального на то решения Президента РФ.
Помощники Президента РФ в соответствии с Положением об Администрации Президента РФ оказывают содействие Президенту РФ во всех многообразных аспектах осуществления его государственной деятельности: готовят ему предположения со всеми необходимыми аналитическими обоснованиями, справочными, информационными материалами для реализации им своих конституционных полномочий главы государства и планов его работы; участвуют совместно с другими подразделениями Администрации Президента РФ в подготовке официальных встреч, переговоров, визитов, бесед, рабочих поездок Президента РФ, его встреч с представителями граждан, лидерами политических партий и иных общественных объединений; готовят и исполняют любые отдельные поручения Президента РФ, в том числе конфиденциального и личного, доверительного характера. Численность помощников Президента РФ и направления их деятельности определяются самим Президентом.
Советники Президента РФ – это лица, уполномоченные Президентом РФ оказывать ему постоянную помощь в формировании и реализации стратегии общенационального развития и государственной политики в соответствующей сфере деятельности. Советник разрабатывает и вносит на рассмотрение Президента рекомендации и предложения по актуальным направлениям государственной политики; систематически информирует и консультирует Президента по вопросам определенной для него сферы деятельности и регулярно представляет информационно-аналитические материалы; по поручению Президента РФ контролирует ход выполнения некоторых конкретных указов и распоряжений по направлениям своей компетенции; участвует в подготовке ежегодного послания Президента РФ Федеральному Собранию; принимает участие в подготовке докладов и иных материалов для Президента РФ в связи с его официальными выступлениями и заявлениями; осуществляет некоторые другие функции, связанные с разработкой и обоснованием советов Президенту РФ.
Референты в соответствии с Положением о Референтуре Президента Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 30 июня 2012 г. № 917, осуществляют подготовку тезисов выступлений и обращений Президента РФ, аналитических справок и записок, ведут информационно-консультативную работу и исполняют отдельные конкретные поручения Президента РФ. Численность своих референтов и направления их деятельности определяет и устанавливает Президент РФ.
Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную власть, что свидетельствует о разделении всех государственных органов на государственные органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Механизм государственной власти состоит из различных элементов, имеющих специфическое устройство и выполняющих свойственные им функции. Исполнительная власть — ветвь государственной власти, представленная системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление путем реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера. Управленческая или исполнительная деятельность представляет собой основанную на законах реализацию соответствующими органами государственной власти функций государства в сферах экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка, обороны страны и т.д. В ст. 77, 78, 85,110 и ряде других статей Конституции говорится о субъектном выражении исполнительной власти, т.е. субъектах, в чью компетенцию входит ее реализация, — органах исполнительной власти.
Под органом исполнительной власти в литературе понимается самостоятельная структурная единица в системе исполнительной власти, реализующая функции государственного управления в пределах предоставленных ей полномочий в определенной сфере, предмете (объекте) государственного ведения. Из данного определения выделяют следующие признаки органа исполнительной власти:
- а) выполнение публичных, государственных функций на основе государственно-властных полномочий, включающих исполнительные, регулятивные, координационные, контрольно-надзорные и иные формы управленческой деятельности в определенной сфере, отрасли, регионе;
- б) оформление правового статуса этого органа положением, которое утверждается вышестоящим органом государственной власти или законом;
- в) право принимать в процессе исполнительно-распорядительной деятельности управленческие решения в форме правовых актов, виды и порядок принятия которых установлены законом, которые соответствуют действующему законодательству и обязательны для исполнения в сфере ведения данного органа;
- г) сложная внутренняя структура;
- д) финансирование из государственного бюджета (федерального или субъекта РФ). Орган и его служащие не могут заниматься какой-либо хозяйственной или коммерческой деятельностью;
- е) включение органа в систему соподчинения в системе исполнительной власти и отчетность перед органом государственной власти, учреждающим его.
Таким образом, под органом исполнительной власти следует понимать юридически и организационно обособленный орган государственной власти, наделенный государственно-властными полномочиями для осуществления задач и функций государства в различных сферах жизни общества.
Органы исполнительной власти характеризуются следующими основными чертами.
- 1. Каждый государственный орган исполнительной власти является составной частью единой системы органов государственной власти РФ. В Конституции устанавливается, что федеративное устройство России основывается на единстве государственной власти. Каждый орган исполнительной власти наделен государственно-властными полномочиями, позволяющими ему решать в пределах предоставленных ему прав определенные вопросы, издавать акты, обязательные к исполнению другими государственными органами, должностными лицами и гражданами, и обеспечивать исполнение этих актов.
- 2. Государственно-властные полномочия присущи всем органам исполнительной власти. Государственно-властные полномочия находят выражение в компетенции органов исполнительной власти, под которой следует понимать совокупность предметов ведения и полномочий, которыми они наделены в отношении этих предметов ведения. Компетенция органов исполнительной власти определяется Конституцией, конституциями и уставами субъектов РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и исполнительных органов ее субъектов, положениями об органах и другими нормативными правовыми актами.
- 3. Каждый орган исполнительной власти образуется в установленном законом порядке. Так, порядок формирования Правительства РФ устанавливается Конституцией и Законом о Правительстве РФ. Каждый государственный орган уполномочивается государством осуществлять его задачи и функции. Образование, реорганизация и ликвидация федеральных органов исполнительной власти осуществляется в соответствии с законодательством РФ Президентом РФ путем определения структуры федеральных органов исполнительной власти. Органы исполнительной власти субъектов РФ создаются, реорганизовываются и ликвидируются в соответствии с законодательством субъектов РФ главами субъектов РФ или их законодательными органами.
- 4. Каждый государственный орган действует в установленном государством порядке. Например, согласно Конституции (ст. 114) порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом.
Полномочия органов исполнительной власти выражаются, прежде всего, в том, что эти органы в пределах своей компетенции издают правовые акты управления и обеспечивают их исполнение организационными и юридическими средствами. Акты органов исполнительной власти, с одной стороны, подзаконны, т.е. изданы в соответствии с законом и во исполнение закона, а с другой стороны — направлены на регулирование общественных отношений в сфере деятельности органа исполнительной власти. Следовательно, акты органов исполнительной власти носят исполнительно-распорядительный характер.
В юридической литературе применяются следующие критерии для классификации органов исполнительной власти.
Содержание административной правосубъектности органов исполнительной власти во многом определяется видовой их принадлежностью, поэтому есть необходимость рассмотреть вопросы классификации органов. В качестве основных критериев используются обычно: 1) федеративное устройство государства и государственно-территориальный масштаб деятельности; 2) порядок образования; 3) характер компетенции; 4) порядок разрешения подведомственных вопросов; 5) организационно-правовые формы деятельности.
В соответствии с критерием «Федеративное устройство РФ и государственно-территориальный масштаб деятельности» органы государственной исполнительной власти подразделяют на федеральные и региональные (субъектов РФ). Естественно, что компетенция федеральных исполнительных органов по предметам их ведения распространяется на территорию РФ, а региональных — на территорию соответствующего ее субъекта (республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа).
Существуют федеральные органы исполнительной власти, компетенция которых имеет силу не на всей территории РФ, а лишь на се части, включающей территории нескольких субъектов РФ. Они получили наименование межтерриториальных, или межрегиональных. К ним относятся органы управления военными округами.
По критерию «Порядок образования органов» различают два вида исполнительных органов государственной власти: а) формируемые Российской Федерацией; б) формируемые субъектами РФ. Систему исполнительной власти возглавляет Правительство РФ. Однако решение ряда вопросов формирования федеральных органов исполнительной власти находится в компетенции Президента РФ [27. Ст. 83, 111, 112, 116; 30. Ст. 7, 9, 12, 32].
По критерию «Характер компетенции» исполнительные органы государственной власти классифицируют на три вида: а) общей компетенции; б) отраслевой компетенции; в) специальной компетенции. Органом общей компетенции является Правительство РФ. К этому виду органов относятся также высшие органы исполнительной власти субъектов РФ (правительства). Термин «общая компетенция» в данном контексте означает, что обладающие такой компетенцией органы исполнительной власти возглавляют государственную исполнительную власть в России или субъекте РФ, осуществляют управление и регулирование в указанных государственных образованиях по очень широкому кругу вопросов, несут ответственность за результаты их социально-экономического развития в целом.
Органы исполнительной власти отраслевой компетенции заняты административным управлением и административно-правовым регулированием в пределах отраслей экономической, гуманитарной и государственно-политической сфер. Обычно это федеральные и региональные министерства, но могут быть и иные органы (например, агентства).
Органы исполнительной власти специальной компетенции выполняют определенные узко специализированные виды деятельности, функции разрешительного, контрольного и надзорного характера. К ним относятся федеральные службы.
По критерию «Порядок разрешения подведомственных вопросов» выделяют два вида исполнительных органов государственной власти: коллегиальные и единоначальные. Коллегиальные органы исполнительной власти принимают свои решения в форме письменных правовых актов коллегиально на заседании соответствующего органа по принципу большинства голосов. Поэтому довольно часто во главе органов подобного типа стоит должностное лицо, называемое «председатель» (Председатель Правительства РФ, председатель правительства субъекта РФ).
В единоначальных органах исполнительной власти решения в форме письменных правовых актов принимаются единолично руководителями таких органов, хотя их подготовка ведется структурными подразделениями и государственными служащими органов. Однако данное обстоятельство не дает оснований для признания тождества между единоначальным органом исполнительной власти и его руководителем (например, федеральным министерством и федеральным министром). Министерство является единоначальным органом исполнительной власти, а министр — его руководителем, должностным лицом. У них разный административно-правовой статус. Министерство относится к организованным субъектам административного права — исполнительным органам. Оно является юридическим лицом публичного права, созданным в организационно-правовой форме учреждения. Министр как должностное лицо принадлежит к индивидуальным субъектам, физическим лицам.
В единоначальных органах исполнительной власти, обычно создаются совещательные, консультативные органы (например, коллегии в министерствах). Однако их наличие не превращает единоначальные исполнительные органы в коллегиальные. Порядок принятия решений, имеющих юридическое значение, по-прежнему остается единоначальным.
Исполнительные органы государственной власти, как и все иные органы государственной власти, создаются в организационно-правовой форме некоммерческих юридических лиц — учреждений. Они имеют и более конкретизированные организационно-правовые формы: правительство; министерство; федеральная служба; федеральное агентство; администрация; мэрия; комитет; комиссия; главное управление; управление; департамент; отдел.
Основными федеральными организационными звеньями современной системы административного управления являются министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В центральном аппарате федеральных министерств по основным направлениям их деятельности созданы департаменты, в федеральных службах и федеральных агентствах — управления.
Правительство РФ осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации. Статус Правительства РФ определен положениями гл. 1 и 6 Конституции, Законом о Правительстве РФ. Оно является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Правительство РФ в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Правительство РФ состоит из членов Правительства — Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров.
Возглавляет Правительство Председатель Правительства, который определяет в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента РФ основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Председатель Правительства РФ имеет семь заместителей, в том числе одного Первого заместителя Председателя и заместителя Председателя — Руководителя Аппарата Правительства РФ.
Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом кандидатуру Председателя Правительства в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Государственной Думой Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом РФ в следующих случаях:
по заявлению Председателя Правительства об отставке;
в случае невозможности исполнения Председателем Правительства своих полномочий.
Об освобождении от должности Председателя Правительства Президент уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания в день принятия решения. Освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ.
Председатель Правительства РФ осуществляет следующие функции:
представляет Правительство в Российской Федерации и за пределами территории РФ;
ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса;
подписывает акты Правительства;
представляет Президенту предложения о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении;
распределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства.
Председатель Правительства систематически информирует Президента о работе Правительства.
Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ.
Правительство руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, распределяет их функции и контролирует их деятельность. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Правительство утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, который осуществляет руководство, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.
Правительство устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. Оно назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Правительство также вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.
Правительство вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве.
Правительство осуществляет следующие общие полномочия:
организует реализацию внутренней и внешней политики РФ; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;
обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов;
формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;
реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.
Правительство также осуществляет полномочия в различных сферах государственной жизни. В сфере экономики:
осуществляет в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента регулирование экономических процессов;
обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики;
В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики:
обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;
разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;
представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
разрабатывает и реализует налоговую политику;
обеспечивает совершенствование бюджетной системы;
В социальной сфере:
обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности;
принимает меры по реализации трудовых прав граждан;
разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ;
обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики;
принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;
В сфере науки, культуры, образования:
разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки;
обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки;
обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования;
В сфере природопользования и охраны окружающей среды:
обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;
организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы РФ;
В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью:
участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства;
осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями;
разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов;
осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.
В сфере обеспечения обороны и государственной безопасности:
осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ;
организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований РФ;
обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям;
обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности РФ;
В сфере внешней политики и международных отношений:
осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики РФ;
обеспечивает представительство РФ в иностранных государствах и международных организациях;
в пределах своих полномочий заключает международные договоры РФ, обеспечивает выполнение обязательств РФ но международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств;
отстаивает геополитические интересы Российской Федерации, защищает граждан Российской Федерации за пределами ее территории;
осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.
Свои полномочия Правительство реализует через правовые акты, которые издаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента, издает постановления и распоряжения. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства.
Постановления и распоряжения Правительства подписываются Председателем Правительства. Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий РФ.
- 1) издание собственных нормативных правовых актов;
- 2) координация и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств;
- 3) координация деятельности государственных внебюджетных фондов;
- 4) взаимодействие с федеральными службами и федеральными агентствами, а также государственными внебюджетными фондами, находящимися в ведении министерства;
- 5) разрешение административно-правовых споров по обращениям граждан.
Административно-публичными функциями федерального министерства являются функция по изданию собственных нормативных правовых актов и функция по разрешению административно-правовых споров по обращениям граждан.
Остальные функции федерального министерства являются административно-служебными (внутрисистемными).
В рамках функции по изданию собственных нормативных правовых актов (административного нормотворчества) федеральное министерство в установленной сфере деятельности издает на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов собственные нормативные правовые акты (как правило, приказы), обязательные для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами. Сфера и порядок издания таких документов определяются актами Президента РФ и Правительства РФ.
В рамках функции по координации и контролю деятельности федеральных служб и федеральных агентств федеральное министерство:
- – утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;
- – вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда их работников;
- – вносит в Минфин России предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;
- – вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к вверенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами к компетенции Правительства РФ;
- – во исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;
- – дает федеральным службам, федеральным агентствам поручения по вопросам установленной сферы деятельности федерального министерства, а также по устранению нарушений, выявленных в процессе контроля и координации их деятельности;
- – отменяет противоречащее федеральному законодательству решение федеральной службы, федерального агентства, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;
В рамках функции по координации деятельности государственных внебюджетных фондов федеральное министерство:
- – вносит в Правительство РФ предложения о назначении на должность (освобождении от нее) руководителя государственного внебюджетного фонда;
- – принимает нормативные правовые акты по вопросам сфер деятельности государственных внебюджетных фондов;
- – представляет в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов;
- – согласовывает параметры формирования и структуру бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также отчетов об их исполнении;
- – по представлению руководителя государственного внебюджетного фонда вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда;
В рамках функции по осуществлению взаимодействия с находящимися в его ведении федеральными службами и федеральными агентствами, а также государственными внебюджетными фондами федеральное министерство:
- – доводит до федеральных служб, федеральных агентств и государственных внебюджетных фондов поручения, содержащиеся в актах Правительства РФ, протоколах заседаний Правительства РФ, координационных и совещательных органов, возглавляемых Председателем Правительства РФ или его заместителями, а также поручения последних, содержащиеся в протоколах проведенных ими совещаний и резолюциях;
- – проводит координационные и иные совещания с руководителями (представителями) федеральных служб и федеральных агентств, государственных внебюджетных фондов, организует коллегиальное рассмотрение наиболее важных вопросов их деятельности;
- – организует плановые проверки деятельности федеральных служб, федеральных агентств и государственных внебюджетных фондов, а также проверки по жалобам граждан и организаций на действия (бездействие) и решения указанных органов, фондов и их должностных лиц
В рамках функции по разрешению административно- правовых споров (административно-защитной деятельности) федеральное министерство принимает и рассматривает обращения граждан и юридических лиц на административно- правовые действия и решения структурных подразделений и должностных лиц министерства, а также на административно-правовые действия и решения федеральных служб, федеральных агентств и территориальных органов, подведомственных министерству.
Специализированные административно-правовые функции федерального министерства можно сгруппировать по предметам ведения федеральных органов исполнительной власти в следующих сферах:
- 1) внутренних дел РФ;
- 2) гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий;
- 3) иностранных дел РФ;
- 4) обороны;
- 5) юстиции РФ;
- 6) здравоохранения РФ;
- 7) культуры РФ;
- 8) образования и науки РФ;
- 9) природных ресурсов и экологии РФ;
- 10) промышленности и торговли РФ;
- 11) регионального развития РФ;
- 12) связи и массовых коммуникаций РФ;
- 13) сельского хозяйства РФ;
- 14) спорта РФ;
- 15) транспорта РФ;
- 16) труда и социальной защиты РФ;
- 17) финансов РФ;
- 18) экономического развития РФ;
- 19) энергетики РФ.
Конкретное содержание перечисленных специализированных функций федеральных министерств определяется в положениях, утверждаемых Президентом РФ и Правительством РФ.
Кроме того, необходимо отметить, что федеральное министерство выполняет целый ряд типизированных административно-служебных внутриорганизационных функций, в частности:
- – проведение в установленном законодательством РФ порядке конкурсов и размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд министерства;
- – осуществление функций главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание министерства;
- – обеспечение в пределах своей компетенции защиты сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;
- – комплектование, хранение, учет и использование архивных документов, связанных с деятельностью министерства;
Федеральная служба выполняет в установленной сфере деятельности ряд унифицированных и специализированных административно-охранительных функций.
Проанализировав действующее российское законодательство, можно выделить следующие унифицированные функции федеральной службы:
- 1) административное санкционирование (административно-санкционирующая деятельность);
- 2) административный надзор (административно-надзорная деятельность);
- 3) административно-казуальная деятельность.
Административное санкционирование, осуществляемое федеральной службой, связано с правомерной и бесконфликтной деятельностью физических и юридических лиц. В рамках данной функции федеральная служба:
- – выдает юридическим и физическим лицам лицензии и разрешения на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий;
- – регистрирует акты, документы, права, объекты;
- – согласовывает определенные виды действий и решений юридических и физических лиц;
- – удостоверяет определенные правовые статусы, положения, состояния.
Административно-надзорная деятельность федеральной службы обусловлена ожидаемыми, совершаемыми или совершенными административными правонарушениями, а также иными правонарушениями, влекущими возникновение административных правоотношений (налоговых, бюджетных, банковских и др.). В соответствии с этой функцией федеральная служба принимает меры по проверке исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения в разнообразных сферах административно-правового регулирования (антимонопольного, налогового, таможенного, бюджетного, банковского регулирования, экологической безопасности, безопасности дорожного движения, промышленной безопасности и др.). Кроме того, федеральная служба принимает меры административно-правового принуждения, направленные на устранение последствий выявленных нарушений федерального законодательства, в том числе: меры административной ответственности, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, административно-восстановительные меры и др.
Административно-защитная деятельность федеральной службы связана с разрешением административно-правовых споров, возникающих в сфере административного надзора по обращениям граждан. В рамках названной функции федеральная служба принимает и рассматривает административные жалобы граждан на административно-охранительные действия и решения структурных подразделений и должностных лиц федеральной службы, а также в случаях, установленных законом, рассматривает обращения граждан на административно-охранительные действия и решения органов и должностных лиц, не находящихся в служебной зависимости от федеральной службы.
В рамках административно-казуальной деятельности федеральная служба принимает административно-правовые меры по предупреждению, выявлению и нейтрализации чрезвычайных и других вредоносных ситуаций техногенного, природного и иного характера. В числе таких мер: согласование и утверждение паспортов безопасности и планов по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, декларирование безопасности объектов, установление особого противопожарного режима, ограничение доступа людей в зоны чрезвычайной ситуации, эвакуация людей и имущества из зоны затопления, аварии, эпидемии, производство осмотра места аварии, составление протокола осмотра места аварии, опрос очевидцев аварии и др.
Специализированные административно-правовые функции, осуществляемые федеральными службами, связаны главным образом с различными формами административного надзора. Таким образом, их можно сгруппировать по предметам ведения федеральных органов исполнительной власти. При таком подходе логично выделить специализированные функции федеральных служб по надзору в сферах:
- – военно-технического сотрудничества РФ;
- – оборонного заказа РФ;
- – технического и экспортного контроля РФ;
- – исполнения наказаний;
- – обеспечения деятельности судов, исполнения судебных решений;
- – внешней разведки РФ;
- – обеспечения безопасности РФ;
- – оборота наркотиков;
- – защиты прав потребителей и благополучия человека;
- – здравоохранения;
- – социального развития;
- – труда и занятости;
- – культурного наследия;
- – интеллектуальной собственности, патентов и товарных знаков;
- – образования и науки;
- – гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды;
- – связи и массовых коммуникаций;
- – государственной статистики;
- – государственной регистрации, кадастра и картографии;
- – тарифов;
- – финансового мониторинга;
- – финансовых рынков;
- – аэронавигации;
- – антимонопольного надзора;
- – ветеринарного и фитосанитарного надзора;
- – транспортного надзора;
- – налогового надзора;
- – страхового надзора;
- – финансово-бюджетного надзора;
- – казначейского надзора;
- – таможенного надзора;
- – экологического, технологического и атомного надзора.
Перечисленные выше функции федеральной службы связаны с охраной и защитой публичных правоотношений (административных, экологических, таможенных, налоговых и др.). Следовательно, по целевой направленности данные функции являются внешневластными (административнопубличными).
Между тем необходимо отметить, что федеральная служба выполняет целый ряд унифицированных административно- служебных, внутриорганизационных функций, в частности:
- – проведение в установленном законодательством РФ порядке конкурсов и размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд службы;
- – осуществление функций главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание службы;
- – обеспечение в пределах своей компетенции защиты сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;
- – комплектование, хранение, учет и использование архивных документов, связанных с деятельностью службы;
- – обеспечение мобилизационной подготовки службы;
- – организация профессиональной подготовки государственных служащих, составляющих федеральную службу, принятие мер по обеспечению их правовой и социальной защиты;
- – другие административно-правовые функции, предусмотренные административными регламентами внутренней организации федеральной службы.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» система органов исполнительной власти субъектов РФ, полномочия и порядок их деятельности устанавливается ими самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ и законодательством РФ.
Важно запомнить!
Деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами: государственная и территориальная целостность РФ; распространение суверенитета РФ на всю ее территорию; верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъекта непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы.
В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим органом исполнительной власти. Структура органов исполнительной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего органа исполнительного власти субъекта) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта.
Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего органа исполнительной власти субъекта) избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта и обладающими активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Им может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет.
Кандидаты на эту должность выдвигаются политическими партиями. Законом субъекта РФ может предусматриваться выдвижение кандидатов на указанную должность в порядке самовыдвижения.
Президент РФ по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на указанную должность, а также с кандидатами, выдвинутыми в порядке самовыдвижения.
Конституцией (уставом), законом субъекта РФ может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего органа исполнительной власти субъекта) избирается депутатами законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Это лицо не может быть одновременно депутатом законодательного органа субъекта, представительного органа местного самоуправления, замещать иные государственные должности, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Наименование должности высшего должностного лица субъекта устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ. Эта должность имеет такие наименования: глава, мэр, губернатор и др.
Высшее должностное лицо субъекта РФ обладает широкими полномочиями: представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ; подписывает и обнародует законы субъектов РФ либо отклоняет их; формирует высший орган исполнительный власти субъекта РФ и принимает решение об его отставке; представляет в законодательный (представительный) орган субъекта РФ ежегодные отчеты о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ; вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ на первое заседание ранее срока, установленного для этого конституцией (уставом) субъекта РФ; вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта с правом совещательного голоса; осуществляет иные полномочия.
Высшее должностное лицо субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения.
Высший орган исполнительный власти субъекта РФ обеспечивает исполнение Конституции РФ и законодательства РФ на территории субъекта. Его наименование, структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ. Он обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать и его финансирование осуществляется за счет средств бюджета субъекта, предусмотренных отдельной статьей.
Высший орган исполнительный власти субъекта РФ:
- — разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии;
- — разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета субъекта РФ, а также проекты программ его социально-экономического развития;
- — обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об его исполнении, а также отчеты о выполнении программ социально- экономического развития субъекта РФ для законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;
- — формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ;
- — управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ;
- — вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством РФ изданные ими правовые акты в случае, если они противоречат Конституции РФ и законодательству РФ, а также вправе обратиться в суд; осуществляет иные полномочия.
Высший орган исполнительный власти субъекта осуществляют свои полномочия самостоятельно. Президент РФ вправе приостановить действие актов высшего должностного лица и органов исполнительной власти субъекта РФ в случае их противоречия Конституции и законодательству РФ до решения этого вопроса соответствующим судом.
Должностные лица органов исполнительной власти субъекта несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ.
Государственная служба как социальная и государственно-правовая категория представляет собой сложное общественное явление. Ее необходимо рассматривать как организационный и правовой институт. Как организационный институт она тесно связана с организацией государственной деятельности и является ее элементом. Государственная служба как организационный институт продолжает и завершает всю государственную организацию, как важнейший элемент и атрибут государства она не может быть сведена лишь к характеристике профессиональной служебной деятельности различных категорий государственных служащих.
В содержание организационно-правового института государственной службы входят три взаимосвязанных элемента: 1) организация деятельности личного состава государственных органов, его служащих (учреждение должности в структуре государственного аппарата, определение круга обязанностей и полномочий по каждой должности, порядка замещения этой должности и т.д. Причем все это должно быть выполнено государством еще до того, как служащий займет свое служебное место и начнет свою профессиональную деятельность по осуществлению определенных государственных функций и полномочий); 2) сама служебная профессиональная деятельность личного состава государственных органов (его служащих), в процессе и в результате которой реализуется компетенция соответствующего государственного органа; 3) правовое регулирование служебной профессиональной деятельности государственных служащих (указание и закрепление в соответствующих нормативных правовых актах задач, функций и полномочий, организационных и правовых форм и методов деятельности каждого государственного служащего).
В ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная служба РФ определена как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ. Аналогично в ст. 2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальная служба – это профессиональная деятельность, которая осуществляется па постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.
Таким образом, государственная служба как организационный институт представляет собой одну из частей и сторон деятельности государства, содержанием которой выступает организация и правовое регулирование практической деятельности личного состава государственных органов (их служащих) по осуществлению задач и выполнению функций государства.
Государственная служба является также правовым институтом, который включает совокупность правовых норм, регулирующих однородный круг общественных отношений по государственной организации и практическому осуществлению служебных полномочий. Это сложный межотраслевой институт, охватывающий нормы многих отраслей права: административного, трудового, финансового, гражданского и даже уголовного. Однако в организационной части служба (государственная, муниципальная и другие ее виды и разновидности) является важнейшим административно-правовым институтом.
Все должности государственной службы подразделяются па должности: федеральной государственной гражданской службы; государственной гражданской службы субъекта РФ; воинские; правоохранительной службы.
Необходимо различать и четко разграничивать понятия «государственная должность» и «должность государственной службы».
Государственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ – должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ, для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ. Должности федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ учреждаются соответственно федеральным законом или указом Президента РФ или законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Государственные должности занимают, например, Президент РФ, Председатель Правительства РФ, высшие должностные лица субъектов РФ и другие лица, поименованные в специальном Реестре государственных должностей. Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы РФ и принципов се построения и функционирования.
Государственные и муниципальные служащие по действующему законодательству – граждане России, осуществляющие профессиональную служебную деятельность (исполняющие профессиональные обязанности) по занимаемым должностям государственной или муниципальной службы и получающие за это денежное содержание (вознаграждение, довольствие) из бюджета соответствующего уровня. Занятие какой-либо государственной должности государственной службы или муниципальной должности муниципальной службы является обязательным и определяющим признаком понятия, соответственно, государственного или муниципального служащего.
Критерии классификации и виды государственных служащих: федеральные и региональные; органов президентской, законодательной, исполнительной, судебной и контрольной власти: государственные служащие гражданские, военные и правоохранительные; должностные лица, руководители и представители власти.
Отдельные вопросы классификации государственных служащих и ее критериев были рассмотрены в предыдущем параграфе. Акцентируем внимание на тех классификационных группах государственных служащих, которые обычно являются предметом анализа в научной и учебной литературе.
В качестве основных критериев классификации государственных служащих государственной службы в специальной литературе обычно используют: 1) разделение органов государственной власти на федеральные и региональные (субъектов РФ); 2) реальное разделение государственной власти на президентскую, законодательную, исполнительную, судебную, контрольную; 3) вид государственной службы; 4) наличие или отсутствие у государственных служащих компетенции как комплекса властных прав и соответствующих им обязанностей; 5) срок, на который заключают служебный контракт лица, поступающие на государственную службу.
В зависимости от разделения органов государственной власти на федеральные и региональные, где занимают должности государственные служащие, их подразделяют на две группы: федеральные государственные служащие и региональные государственные служащие. Первые несут службу в федеральных государственных органах и получают денежное вознаграждение за счет средств федерального бюджета, вторые — в государственных органах субъектов РФ, получая денежное вознаграждение за счет средств их бюджетов.
Критерий «Реальное разделение государственной власти на президентскую, законодательную, исполнительную, судебную, контрольную» указывает на то, что в системе государственной власти сложились адекватные подсистемы государственных органов с соответствующим аппаратом государственных служащих. На федеральном уровне президентскую власть осуществляет Президент РФ; законодательную (представительную) —Федеральное Собрание Российской Федерации и его палаты, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации; исполнительную — Правительство РФ, Председатель Правительства РФ, его заместители и министры; судебную — Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные территориальные суды общей юрисдикции и арбитражные суды, руководители и судьи всех судов, включая мировых судей; контрольную — Счетная палата РФ, Председатель Счетной палаты РФ, его заместители, аудиторы Счетной палаты РФ; Уполномоченный по правам человека в РФ; Прокуратура РФ, Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов РФ, прокуроры городов и районов; Центральная избирательная комиссия РФ, Председатель ЦИК РФ, его заместители, члены ЦИК РФ.
Все перечисленные федеральные органы государственной власти и лица, занимающие государственные должности, опираются при осуществлении своих полномочий на созданные при них аппараты государственной службы. Работающие в таких аппаратах государственные служащие специализируются на обеспечении реализации пяти видов государственной власти и пяти видов государственной деятельности: президентской, законодательно-представительной, исполнительной, судебной, контрольной. Служебный аппарат отдельных органов государственной власти носит вполне конкретное наименование. Деятельность Президента РФ обеспечивают Администрация Президента РФ и Управление делами Президента РФ, Правительства РФ — Аппарат Правительства РФ [281; 284; 386]. Организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых, областных судов и всех иных федеральных территориальных судов общей юрисдикции осуществляет Судебный департамент при Верховном Суде РФ [158. Ст. 1]. Обеспечением деятельности палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, контрольных органов и лиц, замещающих в них государственные должности, заняты аппараты указанных органов и работающие в них государственные служащие.
Государственные служащие субъектов РФ также могут быть классифицированы с учетом критерия реального разделения государственной власти на отдельные ветви и соответствующие им подсистемы государственных органов.
Государственная служба Российской Федерации — это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
- — Российской Федерации;
- — федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
- — субъектов РФ;
- — органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ;
- — лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
- — лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ[1].
Государственная служба характеризуется рядом признаков, отличающих ее от других видов публичной службы.
Профессионализм. Государственная служба является основным родом занятий для государственного служащего. Другие виды оплачиваемой, а иногда и безвозмездной деятельности разрешены государственному служащему на условиях и в порядке, предусмотренном федеральным законом. Ограничения по видам деятельности для государственных служащих призваны обеспечить высокое качество исполнения обязанностей государственной службы.
Компетентность. Государственный служащий должен соответствовать выполняемым функциям государственной службы по уровню образования, стажу и знаниям. Данные требования являются формализованными условиями, позволяющими обеспечить реальную способность государственного служащего выполнять обязанности по замещаемой должности государственной службы.
Прохождение службы осуществляется только на должностях государственной службы. Статус государственного служащего приобретается путем назначения на должность государственной службы. Должности государственной службы учреждаются в соответствующих органах. Однако не все граждане, работающие в государственных органах, являются государственными служащими. С некоторыми лицами обеспечивающего персонала заключаются трудовые договоры, и статус государственных служащих на них не распространяется. Статус таких лиц определяется трудовым законодательством. Специальное законодательство о государственной службе на них не распространяется.
Оплата государственной службы осуществляется из государственных бюджетов.
В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная служба подразделяется на следующие виды:
- • государственная гражданская служба;
- • военная служба;
- • государственная служба иных видов.
В свою очередь государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ.
Военная служба и государственная служба иных видов устанавливаются федеральными законами и являются видами федеральной государственной службы.
Государственная гражданская служба — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.
Федеральная государственная гражданская служба — профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ.
Государственная гражданская служба субъекта РФ — профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ.
Военная служба — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ, в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.
Виды государственной службы, связанной с обеспечением личной безопасности граждан, внутренней и внешней безопасности общества и государства в целом, а также с обеспечением правопорядка, относятся к государственной службе иных видов.
Принципы государственной службы — главнейшие юридические положения, основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов. Принципы государственной службы закрепляются в федеральных законах, регулирующих государственно-служебные отношения.
Так, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о гражданской службе) предусматривает следующие принципы гражданской службы:
- — федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;
- — законность;
- — приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
- — равный доступ граждан к государственной службе;
- — единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
- — взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
- — открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
- — профессионализм и компетентность государственных служащих;
- — защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
Государственная служба Российской Федерации — это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
- — Российской Федерации;
- — федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
- — субъектов РФ;
- — органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ;
- — лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
- — лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ[1].
Государственная служба характеризуется рядом признаков, отличающих ее от других видов публичной службы.
Профессионализм. Государственная служба является основным родом занятий для государственного служащего. Другие виды оплачиваемой, а иногда и безвозмездной деятельности разрешены государственному служащему на условиях и в порядке, предусмотренном федеральным законом. Ограничения по видам деятельности для государственных служащих призваны обеспечить высокое качество исполнения обязанностей государственной службы.
Компетентность. Государственный служащий должен соответствовать выполняемым функциям государственной службы по уровню образования, стажу и знаниям. Данные требования являются формализованными условиями, позволяющими обеспечить реальную способность государственного служащего выполнять обязанности по замещаемой должности государственной службы.
Прохождение службы осуществляется только на должностях государственной службы. Статус государственного служащего приобретается путем назначения на должность государственной службы. Должности государственной службы учреждаются в соответствующих органах. Однако не все граждане, работающие в государственных органах, являются государственными служащими. С некоторыми лицами обеспечивающего персонала заключаются трудовые договоры, и статус государственных служащих на них не распространяется. Статус таких лиц определяется трудовым законодательством. Специальное законодательство о государственной службе на них не распространяется.
Оплата государственной службы осуществляется из государственных бюджетов.
В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная служба подразделяется на следующие виды:
- • государственная гражданская служба;
- • военная служба;
- • государственная служба иных видов.
В свою очередь государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ.
Военная служба и государственная служба иных видов устанавливаются федеральными законами и являются видами федеральной государственной службы.
Государственная гражданская служба — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.
Федеральная государственная гражданская служба — профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ.
Государственная гражданская служба субъекта РФ — профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ.
Военная служба — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ, в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.
Виды государственной службы, связанной с обеспечением личной безопасности граждан, внутренней и внешней безопасности общества и государства в целом, а также с обеспечением правопорядка, относятся к государственной службе иных видов.
Принципы государственной службы — главнейшие юридические положения, основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов. Принципы государственной службы закрепляются в федеральных законах, регулирующих государственно-служебные отношения.
Так, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о гражданской службе) предусматривает следующие принципы гражданской службы:
- — федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;
- — законность;
- — приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
- — равный доступ граждан к государственной службе;
- — единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
- — взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
- — открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
- — профессионализм и компетентность государственных служащих;
- — защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
По роду своей профессиональной работы и сферам деятельности все служащие делятся по сферам экономической, социально-культурной и административно-политической деятельности.
По видам государственной деятельности все федеральные государственные служащие в Реестре государственных должностей государственной службы разделены по соответствующим органам государственной власти, специализированным на осуществлении различных видов государственной деятельности: а) служащие представительных (законодательных) органов государственной власти – Федерального
Собрания (Совета Федерации, Государственной Думы) РФ, служащие общегосударственной контрольно-надзорной власти (Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ, Прокуратуры РФ, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации); б) служащие органов государственной судебной власти (Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и федеральных судов общей юрисдикции, Высшего Арбитражного Суда РФ и федеральных территориальных арбитражных судов); в) служащие органов государственной исполнительной власти (Правительства РФ, министерств и других центральных органов исполнительной власти, а также их территориальных органов). Аналогично по видам государственной деятельности классифицируются и государственные служащие субъектов РФ.
По функционально-должностным признакам и полномочиям, отражающим роль каждого служащего в осуществлении функций органа, в котором они состоят на службе, они делятся на три большие группы: 1) руководящий состав (руководители); 2) основной состав (специалисты); 3) вспомогательно-обслуживающий персонал.
Все лица, замещающие должности государственной службы всех ее разновидностей, нанимаются государством через представителя нанимателя – руководителя государственного органа, лица, замещающего государственную должность, либо представителя указанных руководителя или лица, осуществляющего полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта РФ. Должности государственной гражданской службы подразделяются на категории и группы. Подразделяются они на следующие четыре категории:
- – руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
- – помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей.
Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на группы должностей: высшую, главную и ведущую должностей гражданской службы;
- – специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий. Должности категории «специалисты» подразделяются на группы должностей: высшую, главную, ведущую и старшую должностей гражданской службы;
- – обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий. Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на группы: главную, ведущую, старшую и младшую должностей государственной гражданской службы.
Далее, должности государственной гражданской службы подразделяются на следующие пять групп: 1) высшие; 2) главные; 3) ведущие; 4) старшие; 5) младшие должности государственной гражданской службы. Для отдельных видов государственной службы в соответствии с федеральным законом вводятся другие виды квалификационных разрядов: воинские звания, иные специальные звания для работников правоохранительных органов, дипломатические ранги и т.д. Присвоение квалификационных разрядов действительных государственных советников РФ, государственных советников РФ (и соответствующих этому уровню других видов квалификационных разрядов) производится Президентом РФ.
Государственные должности в субъектах РФ также подразделяются на аналогичные по наименованию категории и классификационные группы государственных должностей.
Муниципальные должности в органах местного самоуправления также делятся на несколько категорий и классификационных групп, но по несколько иным критериям и основаниям, чем государственные должности:
- – выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;
- – муниципальные должности муниципальной службы, замещаемые путем заключения трудовых договоров.
Особую и специфическую категорию служащих составляют должностные лица. Общим для всех отраслей права элементом характеристики понятия должностного лица можно считать наличие у пего организационно-распорядительных и (или) административно-хозяйственных полномочий. Но при этом в административном праве термин и понятие «должностное лицо» многозначны и относятся к нескольким видовым категориям служащих. В примечании к ст. 2.4 КоАП РФ дается определение должностного лица, «под которым в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, нс находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации».
В служебно-дисциплинарных административно-правовых отношениях, связанных с применением к служащим мер поощрения и ответственности за служебные проступки, должностным лицом выступает не непосредственный начальник, а тот руководитель, который наделен правом назначения этого служащего на должность и увольнения. Начальников и руководителей у служащего может быть несколько, а должностное лицо, пользующееся правом применения мер поощрения и дисциплинарной ответственности, одно – тот руководитель, который наделен не просто какими-то распорядительными полномочиями, а правомочиями принимать на соответствующую должность и освобождать от должности.
Во внеслужебных отношениях с гражданами должностным лицом может выступать наделенный публичной властью (т.е. правом отдавать обязательные к исполнению указания не состоящим в его служебном подчинении лицам – гражданам) представитель государственной или муниципальной власти (сотрудник полиции, военнослужащий внутренних войск при исполнении служебных обязанностей по охране общественного порядка, оперативные работники некоторых правоохранительных органов и др.).
Должностные лица многочисленных государственных контрольно-инспекционных органов (государственных инспекций), пользующихся правом применения мер административного предупреждения, пресечения и административных взысканий, тоже составляют особую и специфичную группу государственных служащих – должностных лиц, исчерпывающий перечень которых дан в КоАП РФ.
Права и обязанности субъекта права признаются исследователями в качестве бесспорных элементов его правового статуса и характеризуются в качестве ключевых юридических категорий в разрешении правовых и иных проблем в различных сферах жизнедеятельности. В свое время известный ученый-административист А. П. Коренев справедливо отмечал, что административно-правовой статус гражданина немыслим без единства прав и обязанностей[1].
Установленные российским законодательством о государственной службе права государственных служащих характеризует направленность на обеспечение уяснения ими своего правового статуса и необходимости эффективного выполнения служебных обязанностей, их социально-правовой защиты. С учетом данной направленности можно выделить следующие две группы основных прав государственных служащих.
К первой группе прав, связанных с ознакомлением своими полномочиями, критериями эффективности служебной деятельности и перспективами служебного роста, направленных на непосредственное и эффективное исполнение должностных обязанностей, создание необходимых организационно-технических условий деятельности, относятся права:
- — на ознакомление с соответствующими документами, определяющими права и обязанности государственного служащего по занимаемой (замещаемой) должности, критерии оценки качества его деятельности, показатели результативности этой деятельности, условия продвижения по службе; ознакомление с материалами личного дела;
- — обращение в соответствующие инстанции для разрешения служебных споров; проведение служебного расследования для опровержения сведений, порочащих честь и достоинство;
- — получение в установленном порядке информации и материалов, а также обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
- — доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в госорганы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации; посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;
- — принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;
- — дополнительное профессиональное образование в установленном порядке;
- — внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции;
- — ношение форменной одежды установленного образца и знаков различия.
Ко второй группе прав, связанных со стимулированием эффективности и результативности служебной деятельности, направленных на необходимую социально-правовую защиту государственного служащего, реализацию предоставляемых ему социальных гарантий, относятся права:
- — на продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации; должностной рост на конкурсной основе;
- — защиту сведений о государственном служащем, государственную защиту его жизни и здоровья, жизни и здоровья его семьи, а также принадлежащего ему имущества;
- — объединение в профсоюзы для защиты своих прав, профессиональных и социально-экономических интересов;
- — денежное содержание (должностной оклад, надбавки к нему за классные чины и специальные звания, особые условия государственной службы, выслугу лет), а также премии по результатам работы;
- — отдых с установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительного отпусков;
- — включение в стаж государственной службы государственного служащего иных периодов трудовой деятельности;
- — медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию; обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей; обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения государственной службы.
Обязанности государственных служащих являются важной характеризующей категорией их служебной деятельности. В конце XIX в. известный русский юрист Н. М. Коркунов охарактеризовал содержание государственной службы прежде всего через правовую обязанность, отметив, что «содержание государственной службы есть всегда юридическая обязанность, хотя бы и добровольно принятая, но всегда обязанность»[2]. Государственному служащему важно всегда помнить о том, что неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей ведет к возникновению негативных отношений с другими субъектами административного права, лежит в основе различного рода конфликтных (спорных) ситуаций с ними.
К основным (общим) обязанностям государственных служащих относятся:
- — обеспечение поддержки конституционного строя, соблюдения и исполнения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ;
- — обеспечение соблюдения и защиты прав и законных интересов граждан;
- — добросовестное исполнение должностных обязанностей; соблюдение установленных в государственном органе правил служебного распорядка, порядка обращения со служебной информацией; выполнение должностных инструкций. Хранение государственной тайны и иной охраняемой законом тайны, а также неразглашение ставших известными государственному служащему в связи с исполнением им своих должностных обязанностей сведений, затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан;
- — своевременное рассмотрение в пределах своих должностных обязанностей обращений граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принятие по ним решений в установленном порядке;
- — исполнение приказов, распоряжений и указаний вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданных в пределах их должностных полномочий, за исключением заведомо незаконных (или неправомерных) поручений;
- — поддержание уровня квалификации, достаточного для надлежащего исполнения своих должностных обязанностей;
- — соблюдение ограничений, выполнение обязательств и требований к служебному поведению; обязанность не нарушать установленных в законах запретов для государственных служащих;
- — необходимость сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта;
- — представление в установленном нормативными правовыми актами порядке предусмотренных федеральным законом сведений о себе и членах своей семьи;
- — своевременное информирование о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства;
- — бережное отношение к государственному имуществу, в том числе предоставленному служащему для исполнения должностных обязанностей;
- — соблюдение норм служебной этики.
Наряду с правами и обязанностями на государственных служащих распространяется ряд ограничений и запретов, обусловленных их правовым статусом. Так, в соответствии со ст. 16 Закона о гражданской службе гражданин Российской Федерации не может быть принят на государственную службу и занимать должности государственной гражданской службы при признании его в судебном порядке недееспособным или ограниченно дееспособным; осуждении его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей, а также в случае наличия не снятой или не погашенной судимости; при наличии заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению.
Кроме того, законодательно признаны следующие обстоятельства, препятствующие поступлению и нахождению на государственной гражданской службе:
- — отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;
- — близкое родство или свойство с лицами, занимающими должности, связанные с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
- — представление подложных документов или заведомо ложных сведений, а также непредставление сведений о доходах (расходах), имуществе и обязательствах имущественного характера. Исключается возможность поступления на государственную гражданскую службу и пребывание в статусе государственного служащего при выходе из гражданства Российской Федерации, наличия или приобретения гражданства других государств. Гражданин не может быть принят на государственную службу, а гражданский служащий не может далее находиться на гражданской службе в случае утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему при несоблюдении им ограничений и запретов, а также требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей в целях противодействия коррупции, а также признания его не прошедшим военную службу по призыву при отсутствии законных оснований для освобождения от призыва на военную службу в соответствии с заключением призывной комиссии (за исключением граждан, прошедших военную службу по контракту).
Ряд императивных запретов содержится в ст. 17 Закона о гражданской службе, в соответствии с которой гражданскому служащему в связи с прохождением службы запрещается:
- 1) участвовать на возмездной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законодательством;
- 2) продолжать замещать должность государственной гражданской службы в случае избрания или назначения на иную должность государственной или муниципальной службы, на оплачиваемую должность в профсоюзе, быть депутатом или занимать иную должность в законодательном органе, законодательных (представительных) органах субъектов РФ, осуществлять предпринимательскую деятельность;
- 3) приобретать ценные бумаги, получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц, подарки, за исключением случаев, предусмотренных гражданским законодательством;
- 4) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе, в котором он замещает должность государственной гражданской службы;
- 5) выезжать за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц;
- 6) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средств материально-технического и иного обеспечения, иного государственного имущества, а также передавать их другим лицам;
- 7) разглашать или использовать во внеслужебных целях сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
- 8) принимать без письменного разрешения награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, политических партий, других общественных формирований и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие и сотрудничество с ними;
- 9) прекращать исполнение служебных обязанностей в целях урегулирования служебного спора;
- 10) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений;
- 11) допускать публичные высказывания, суждения и оценки в отношении деятельности государственных органов и их руководителей.
Наряду с указанными административно-правовыми (статутными) запретами на гражданина уже после увольнения с гражданской службы налагаются запреты, связанные с разглашением или использованием в чужих интересах сведений конфиденциального характера и служебной информации, ставших известными в силу должностного положения. Также ему в течение двух лет запрещается замещать должности или выполнять работу на договорных условиях в структурах, если управленческие функции в них входили в должностные обязанности этого государственного служащего.
Иные запреты и ограничения могут устанавливаться федеральным законодательством о видах государственной службы. Например, для сотрудников органов внутренних дел подобные запреты и ограничения установлены в ст. 14 Закона о службе в ОВД, согласно которой сотрудник не может находиться на службе в случаях: прекращения в отношении него уголовного преследования за истечением срока давности, в связи с примирением сторон, вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием; несоответствия требованиям к состоянию здоровья, установленным МВД России.
Помимо ограничений, запретов и обязанностей, установленных ст. 17,18 и 20 Закона о гражданской службе, на сотрудника органов внутренних дел распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих осуществлению сотрудником оперативно-разыскной деятельности[1]. Рассмотрение вопросов, касающихся соблюдения сотрудниками органов внутренних дел ограничений и запретов, исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами, осуществляется в порядке, определяемом Президентом РФ.
!!!!
Статья 52. Основные государственные гарантии гражданских служащих
1. Для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, гражданским служащим гарантируются:
1) равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы, если иное не установлено настоящим Федеральным законом;
2) право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;
3) условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом;
4) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;
5) медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет, в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;
6) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения обследования в медицинской организации, оказывающей специализированную медицинскую помощь, в соответствии с федеральным законом;
(в ред. Федерального закона от 25.11.2013 N 317-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
7) выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
8) возмещение расходов, связанных со служебными командировками. Порядок и условия командирования гражданского служащего устанавливаются соответственно указом Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации;
9) возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган. Порядок и условия возмещения расходов гражданскому служащему устанавливаются соответственно постановлением Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации;
9.1) при назначении гражданского служащего в порядке ротации на должность гражданской службы в государственный орган, расположенный в другой местности в пределах Российской Федерации, — возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи к месту службы в другую местность в пределах Российской Федерации, за счет средств государственного органа, в который гражданский служащий направляется в порядке ротации; расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность в пределах Российской Федерации после расторжения срочного служебного контракта или освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы, за счет средств государственного органа, в котором гражданский служащий замещал последнюю должность гражданской службы. Возмещение расходов, предусмотренных настоящим пунктом, производится в порядке и на условиях, которые установлены для возмещения расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность в пределах Российской Федерации при переводе гражданского служащего в другой государственный орган;
(п. 9.1 введен Федеральным законом от 06.12.2011 N 395-ФЗ)
9.2) обеспечение гражданского служащего, назначенного в порядке ротации на должность гражданской службы в государственный орган, расположенный в другой местности в пределах Российской Федерации, служебным жилым помещением, а при отсутствии по новому месту службы служебного жилого помещения — возмещение гражданскому служащему расходов на наем (поднаем) жилого помещения. В случае, если гражданский служащий является нанимателем жилого помещения по договору социального найма по прежнему месту прохождения гражданской службы, договор социального найма жилого помещения с гражданским служащим не может быть расторгнут по требованию наймодателя в течение срока действия срочного служебного контракта о замещении должности гражданской службы в порядке ротации. Порядок и условия обеспечения федеральных гражданских служащих служебными жилыми помещениями, а также порядок и размеры возмещения федеральным гражданским служащим расходов на наем (поднаем) жилого помещения устанавливаются Правительством Российской Федерации, порядок и условия обеспечения гражданских служащих субъектов Российской Федерации служебными жилыми помещениями, а также порядок и размеры возмещения гражданским служащим субъектов Российской Федерации расходов на наем (поднаем) жилого помещения — нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
(п. 9.2 введен Федеральным законом от 06.12.2011 N 395-ФЗ)
10) защита гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральным законом;
11) государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.
1.1. Нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или субъекта Российской Федерации гражданским служащим, назначенным (назначаемым) в порядке ротации на должности гражданской службы в государственные органы, расположенные в другой местности в пределах Российской Федерации, наряду с гарантиями, предусмотренными пунктами 9.1 и 9.2 части 1 настоящей статьи, могут предоставляться иные гарантии.
(часть 1.1 введена Федеральным законом от 11.12.2018 N 461-ФЗ)
2. В случае освобождения гражданского служащего от замещаемой должности в связи с избранием или назначением на государственную должность, избранием на выборную должность в органе местного самоуправления, избранием (делегированием) на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, условия пенсионного обеспечения данного гражданского служащего устанавливаются по его выбору.
3. Гражданским служащим предоставляются также иные государственные гарантии, установленные федеральными законами.
На гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком РФ и соответствующие квалификационным требованиям, установленным Законом о гражданской службе. Предельный возраст пребывания на гражданской службе — 65 лет. Замещение должности гражданской службы гражданским служащим но достижении им возраста 65 лет не допускается.
Поступление гражданина на государственную гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется, как правило, по результатам конкурса. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.
В ряде случаев, предусмотренных федеральным законом, конкурс не проводится. Конкурс может не проводиться при назначении на отдельные должности государственной гражданской службы (исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну; относящиеся к группе младших должностей гражданской службы).
Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, определяющее порядок и условия его проведения, утверждено Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 [255].
На основе правоприменительного акта государственного органа о назначении на должность государственной службы заключается служебный контракт. Он представляет собой соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. В нем устанавливаются права и обязанности сторон. Примерная форма служебного контракта с изложением общих его условий утверждена Указом Президента РФ от 16 февраля 2005 г. № 159″|287|.
В правоприменительном акте о назначении на должность и служебном контракте стороны могут предусмотреть испытание гражданского служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности. Для ряда категорий граждан, предусмотренных федеральным законом, испытание не устанавливается (беременных женщин — гражданских служащих; служащих, назначенных на должности гражданской службы впервые, и др.). Срок испытания устанавливается продолжительностью от трех месяцев до одного года. В период испытания на гражданского служащего распространяется действие федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной гражданской службе.
Гражданский служащий считается выдержавшим испытание, если срок испытания истек, а он продолжает замещать должность гражданской службы. До истечения срока испытания гражданский служащий вправе расторгнуть служебный контракт но собственному желанию. При этом он обязан предупредить представителя нанимателя в письменной форме не позднее чем за три дня.
По окончании установленного срока испытания при отсутствии у гражданского служащего соответствующего замещаемой должности гражданской службы классного чина проводится квалификационный экзамен. По его результатам гражданскому служащему присваивается классный чин.
При неудовлетворительном результате испытания представитель нанимателя имеет право: 1) предоставить гражданскому служащему ранее замещаемую должность гражданской службы; 2) до истечения срока испытания расторгнуть служебный контракт с гражданским служащим, предупредив его об этом в письменной форме не позднее чем за три дня с указанием причин, послуживших основанием для признания этого гражданского служащего не выдержавшим испытание.
Прохождение государственной гражданской службы
Прохождение государственной службы предполагает осуществление государственным служащим возложенных на него задач, функций, прав и обязанностей. Оно включает: а) назначение на должность; б) присвоение классного чина, аттестацию или квалификационный экзамен; в) перевод и перемещение гражданского служащего; г) поощрение служащего за успехи в служебной деятельности; д) применение к служащему мер юридической ответственности за совершенные дисциплинарные проступки; е) увольнение с гражданской службы и другие предусмотренные законодательством юридические факты.
Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя. Должностной регламент является составной частью административного регламента государственного органа. Он включает: 1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу, опыту работы по специальности; 2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы; 3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения; 4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и проектов управленческих и иных решений; 5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений; 6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями; 7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа; 8) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
Перевод гражданского служащего
Перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы в том же государственном органе, либо перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы в другом государственном органе, либо перевод гражданского служащего в другую местность вместе с государственным органом допускается с письменного согласия гражданского служащего. Служащему, который по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением не может исполнять должностные обязанности по замещаемой должности гражданской службы, предоставляется соответствующая его квалификации и не противопоказанная по состоянию здоровья иная должность гражданской службы. В случае отказа служащего от перевода на иную должность гражданской службы либо отсутствия такой должности в том же государственном органе служебный контракт прекращается, гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы.
Не является переводом на иную должность гражданской службы и не требует согласия гражданского служащего перемещение его па иную должность гражданской службы без изменения должностных обязанностей, установленных служебным контрактом и должностным регламентом.
В случае служебной необходимости представитель нанимателя имеет право переводить служащего на срок до одного месяца на не обусловленную служебным контрактом должность гражданской службы в том же государственном органе с оплатой груда но временно замещаемой должности гражданской службы, но не ниже установленного ранее размера оплаты труда. Такой перевод допускается в целях: а) предотвращения катастрофы, производственной аварии или устранения последствий катастрофы, производственной аварии или стихийного бедствия; б) предотвращения несчастных случаев, временной приостановки профессиональной служебной деятельности по причинам экономического, технологического, технического или организационного характера; в) уничтожения или порчи имущества; г) замещения временно отсутствующего гражданского служащего. При этом служащий не может быть переведен на иную должность гражданской службы, противопоказанную ему по состоянию здоровья. Продолжительность перевода для замещения временно отсутствующего гражданского служащего не может превышать один месяц в течение календарного года.
При реорганизации государственного органа или изменении его структуры государственно-служебные отношения с гражданскими служащими, замещающими должности гражданской службы в этом государственном органе, могут быть прекращены в случае сокращения должностей гражданской службы.
При ликвидации государственного органа государственно-служебные отношения с гражданским служащим могут быть продолжены в случае: 1) предоставления служащему с учетом уровня его квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности возможности замещения иной должности гражданской службы в государственном органе, которому переданы функции ликвидированного государственного органа, либо в другом государственном органе; 2) направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку или повышение квалификации.
В случае отказа гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы, в том числе в другом государственном органе, либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы.
При сокращении должностей гражданской службы государственно-служебные отношения со служащим, замещающим сокращаемую должность гражданской службы, продолжаются в случае: 1) предоставления служащему с учетом уровня его квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности возможности замещения иной должности гражданской службы в том же государственном органе либо в другом государственном органе;
2) направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку или повышение квалификации.
При сокращении в государственном органе должностей гражданской службы представитель нанимателя за два месяца до сокращения сообщает об этом в письменной форме гражданским служащим. В течение указанного срока в государственном органе может проводиться внеочередная аттестация гражданских служащих. По результатам внеочередной аттестации гражданским служащим, имеющим преимущественное право на замещение должности гражданской службы, могут быть предоставлены для замещения иные должности гражданской службы, в том числе в другом государственном органе.
Преимущественное право па замещение должности гражданской службы предоставляется гражданскому служащему, который имеет: а) более высокие квалификацию и уровень профессионального образования; б) большую продолжительность стажа гражданской службы или работы по специальности; в) более высокие результаты профессиональной служебной деятельности. Представитель нанимателя с письменного согласия гражданского служащего вправе расторгнуть с ним служебный контракт без предупреждения об освобождении от замещаемой должности гражданской службы за два месяца.
При увольнении с гражданской службы в связи с реорганизацией государственного органа или изменением его структуры, ликвидацией государственного органа либо сокращением должностей гражданской службы служащему выплачивается компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания. При этом выходное пособие не выплачивается.
За успешное и добросовестное исполнение государственными и муниципальными служащими своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности к ним применяются различные виды поощрений и стимулирования, основания, условия и порядок применения которых устанавливаются федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.
Государственные награды РФ – высшая форма поощрения граждан (и любых служащих в том числе) за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные выдающиеся заслуги перед государством. В соответствии с Положением о государственных наградах Российской Федерации (см. Указ Президента РФ от 7 сентября 2010 г. № 1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации») государственными наградами РФ являются: звание Героя Российской Федерации, звание Героя Труда Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия РФ; почетные звания РФ. Ходатайства о награждении государственными наградами возбуждаются в коллективах предприятий, учреждений, организаций любых форм собственности, а также органами местного самоуправления.
Для проведения общественной оценки материалов о награждении государственными наградами и обеспечения объективного подхода к поощрению при Президенте РФ действует специальная Комиссия по государственным наградам.
Для поощрения служащих за высокое профессиональное мастерство установлены многочисленные почетные звания РФ, например: «Заслуженный юрист Российской Федерации», «Заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации» и др.
Политика применения всех мер поощрения государственных и муниципальных служащих направлена в целом на то, чтобы поощрять служащего за конкретные достижения и высокие показатели, а не просто за хорошую работу.
Ответственность служащих за служебные проступки. Дисциплинарная ответственность служащих за служебные (должностные) проступки и ее виды
Существует два аспекта ответственности как социальной категории: позитивный, когда ответственность рассматривается в качестве внутреннего регулятора поведения личности в связи с долгом, обязанностью (ответственность служащего человека перед самим собой, своей собственной совестью), и негативный (ретроспективный), когда ответственность рассматривается под углом зрения отрицательной оценки содеянного со стороны населения, коллектива, общества и государства, как реакция общества на нарушение его интересов и установленных правил, как применение санкций за нарушение существующих правовых норм. Это юридическая ответственность личности перед обществом и государством, потому что всякое общество ограждает себя от всевозможных посягательств с помощью ответственности. Юридическая ответственность как один из видов социальной ответственности выражается в осуждении противоправного повеления лица со стороны общества и государства, заключающегося в причинении виновному лицу отрицательных последствий материального или морального характера, в применении санкций за правонарушения.
Дисциплинарная ответственность служащих наступает за неисполнение или ненадлежащее исполнение служащим возложенных па него обязанностей (должностной проступок). Дисциплинарная ответственность служащих применяется в рамках их служебных взаимоотношений вышестоящим по подчиненности органом или должностным лицом и дифференцируется на несколько разновидностей по государственным и муниципальным должностям и видам государственной деятельности (отраслевым разновидностям службы).
Лица, занимающие государственные должности, а также выборные муниципальные должности (депутат, член выборного муниципального органа, выборное должностное лицо местного самоуправления), нс являются государственными или муниципальными служащими, и обязательное предварительное условие привлечения их к любым вышеперечисленным видам юридической ответственности – отрешение этих лиц от занимаемых ими должностей и получение тем самым общественного согласия на привлечение к юридической ответственности. Для этого законами предусмотрены соответствующие юридические формы: импичмент (отрешение от должности) Президента РФ; выражение недоверия Правительству РФ, освобождение от должностей указами Президента РФ федеральных министров, постановлениями палат Федерального Собрания – Генерального прокурора РФ. Председателя Счетной палаты РФ и др.; решение квалификационной коллегии судей о приостановлении полномочий судьи или даче согласия на привлечение судьи к юридической ответственности; согласие представительного органа власти на привлечение депутата к ответственности, досрочное прекращение полномочий главы администрации муниципального образования местным референдумом.
Лица же, замещающие государственные должности государственной службы, а также не являющиеся выборными муниципальные должности муниципальной службы и любые другие служебные должности в гражданских и общественных учреждениях, могут привлекаться к одному из трех видов дисциплинарной ответственности: дисциплинарная ответственность по специальным дисциплинарным уставам и положениям, дисциплинарная ответственность в порядке подчиненности и дисциплинарная ответственность по правилам внутреннего трудового распорядка.
Дисциплинарная ответственность служащих по специальным уставам и положениям (уставная ответственность) предусмотрена для служащих тех отраслей и сфер государственной деятельности, где действуют такие уставы и положения. Этот вид дисциплинарной ответственности распространяется, например, на военнослужащих, служащих МВД России, таможенных органов, органов и учреждений прокуратуры, на работников железнодорожного транспорта, морского флота и ряда других отраслей и сфер государственной деятельности.
Ответственность по дисциплинарным уставам и положениям (уставная ответственность) считается наиболее строгим видом дисциплинарной ответственности служащих, потому что, во-первых, здесь нередко предусматривается возможность привлечения к дисциплинарной ответственности за совершенные за пределами службы, позорящие и дискредитирующие публичную власть, аморальные и административные проступки; во-вторых, предусматриваются некоторые специфические меры дисциплинарных взысканий, например, лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации»; в-третьих, за грубое нарушение должностных обязанностей возможно в качестве меры дисциплинарного взыскания увольнение не только из конкретного учреждения, но и из системы данной отрасли (из органов прокуратуры, МВД России, таможенных органов и т.д.).
Дисциплинарная ответственность служащих в порядке подчиненности распространяется на всех государственных и муниципальных служащих, а также на не являющихся государственными или муниципальными служащими руководителей и некоторых должностных лиц государственных и негосударственных организаций и учреждений.
Действующее федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ о государственной и муниципальной службе предусматривает, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным либо муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на него могут налагаться назначившим его на должность органом или руководителем одно из следующих дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности, увольнение с государственной гражданской службы по строго установленным законом основаниям.
Совершивший должностной проступок государственный служащий до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности может быть временно (не более чем на месяц) отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением принимавшего его на службу руководителя.
Дисциплинарная ответственность служащих по правилам внутреннего трудового распорядка распространяется на всех других лиц, работающих в государственных органах или органах местного самоуправления в целях технического обеспечения их деятельности, но нс являющихся государственными или муниципальными служащими, а также на работников всех социально-культурных и иных учреждений и организаций любых форм собственности, не являющихся органами государственной власти или местного самоуправления.
Этот вид дисциплинарной ответственности выступает как средство обеспечения трудовой дисциплины указанной категории служащих, соблюдения ими трудового распорядка на предприятиях, в учреждениях, организациях, который определяется Правилами внутреннего трудового распорядка, утверждаемыми в соответствии со ст. 190 ТК РФ работодателем с учетом мнения представительного органа работников организации.
Порядок или процедура дисциплинарного производства едины для всех групп и категорий служащих. Основанием привлечения к дисциплинарной ответственности любого служащего служит дисциплинарный проступок, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей службы и (или) трудовой дисциплины.
Для привлечения любого служащего к дисциплинарной ответственности требуется обязательное письменное его объяснение о причинах и обстоятельствах допущенного им нарушения должностных служебных обязанностей и предписаний. При этом при наложении дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть совершенного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующая работа и поведение привлекаемого к дисциплинарной ответственности служащего.
По действующему законодательству дисциплинарное взыскание применяется непосредственно за обнаружением проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни служащего или пребывания его в отпуске. При этом в любых случаях взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности – не позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу (ст. 193 ТК РФ).
Закон о государственной гражданской службе установил общие и единые основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы. Такими основаниями являются: 1) соглашение сторон служебного контракта; 2) истечение срока действия срочного служебного контракта; 3) расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего; 4) расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя; 5) перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида; 6) отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы; 7) отказ служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта; 8) отказ гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе; 9) отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом; 10) обстоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта; 11) нарушение установленных федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает возможность замещения должности гражданской службы; 12) выход гражданского служащего из гражданства Российской Федерации; 13) несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных федеральными законами о службе; 14) нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных Законом о государственной гражданской службе; 15) отказ служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания.
Прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности государственной гражданской службы и увольнение с гражданской службы оформляются правоприменительным актом государственного органа.
В соответствии с ныне действующей Конституцией РФ охрана и защита ее основополагающих норм, устанавливающих основу упорядочения жизни государства как субъекта права, общества в целом и отдельных его субъектов (физических и юридических лиц), возложена на государство, его специализированные органы и их должностных лиц.
Правоохранительная деятельность государства направлена на охрану и защиту установленного правом порядка жизнедеятельности государства, общества в целом и отдельных его субъектов (индивидуальных и коллективных).
Правоохранительная деятельность в целом – важнейшая сфера деятельности всего государства и функция его специализированных органов и должностных лиц.
Объектами правоохранительной деятельности государства выступают многие разновидности жизнеустройства общества и государства на базе осмысленно установленного правопорядка: мировой и региональный порядок, государственный порядок, порядок управления, общественный порядок. Защита и охрана всех этих разновидностей правопорядка, гарантирование конституционных прав, свобод и законных интересов действующих там субъектов (физических и юридических лиц), обеспечение их безопасности являются специализированными функциями соответствующих государственных органов (а также некоторых негосударственных организаций) и должностных лиц различных ветвей власти и видов государственной деятельности. Эти органы получили обобщенное родовое название правоохранительных органов, а осуществляемые ими функции и полномочия именуются правоохранительной деятельностью.
Правоохранительная деятельность не является единым видом государственной деятельности, потому что, во-первых, субъектами правоохранительной деятельности государства выступают многие различные структуры государственного аппарата, относящиеся к различным ветвям власти и видам государственной деятельности; во-вторых, содержание различных, многочисленных и разнообразных видов и форм правоохранительной деятельности принципиально различно и является предметом регулирования разных отраслей права. С учетом организационной и правовой специфики конкретных видов и форм правоохранительной деятельности государства в ее системе можно выделить несколько групп субъектов, осуществляющих эту деятельность.
Большую группу правоохранительных органов составляют федеральные суды и суды субъектов РФ, правоохранительная деятельность которых в виде правосудия как формы реализации судебной власти осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Этот вид правоохранительной деятельности является предметом конституционного, гражданско-правового, уголовно-правового, но не административно-правового регулирования.
Правоохранительной по своему предназначению, в значительной своей части, является деятельность формируемых
Федеральным Собранием Счетной палаты РФ, Центризбиркома РФ, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации, но эго уже предмет конституционного, а не административно-правового регулирования.
Большая роль в системе правоохранительной деятельности государства принадлежит органам дознания и предварительного следствия, но эта процессуальная деятельность – предмет уголовно-процессуального регулирования. Органами дознания выступают Следственный комитет РФ, учреждения всех силовых министерств и ведомств, а следственный аппарат имеется в Следственном комитете РФ, органах МВД, ФСБ, надо также упомянуть органы прокуратуры РФ, которые осуществляют надзор за законностью, являющийся самостоятельной разновидностью правоохранительной деятельности государства.
Специфический вид правоохранительной деятельности – оперативно-розыскная деятельность, осуществляемая органами всех силовых министерств и ведомств России. К правоохранительной деятельности относится также нотариальная деятельность государственных и частных нотариусов, адвокатская и юрисконсультская деятельность адвокатов, а также организаций и частных лиц, имеющих государственную лицензию на оказание этого рода юридических услуг.
Кроме перечисленных разновидностей правоохранительной деятельности и осуществляющих их правоохранительных органов различных ветвей власти и видов государственной деятельности, специфической разновидностью правоохранительной деятельности является применение органами государственного управления в процессе реализации ими исполнительной власти организационно-правовых средств в виде контрольной и надзорной деятельности с целью обеспечения законности и дисциплины в работе подчиненных и подведомственных им органов и должностных лиц.
Военная служба представляет собой особый вид федеральной государственной службы, исполняемой:
- гражданами, не имеющими гражданства (подданства) иностранного государства: в Вооруженных Силах РФ; во внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ; в войсках гражданской обороны; инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах ис-полнительной власти; Службе внешней разведки Российской Федерации; органах Федеральной службы безопасности; федеральном органе специальной связи и информации; федеральных органах государственной охраны; федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации; воинских подразделениях Федеральной противопожарной службы; создаваемых на военное время специальных формированиях;
- гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства, и иностранными гражданами: в Вооруженных Силах РФ; других войсках и воинских формированиях.
Вооруженные Силы РФ представляют собой государственную военную организацию, составляющую основу обороны Российской Федерации, предназначенную для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, а также для выполнения задач в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и международными договорами Российской Федерации.
Внутренние войска Министерства внутренних дел РФ — входящие в систему Министерства внутренних дел РФ воинские формирования, предназначенные для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств.
Войска гражданской обороны — воинские формирования, предназначенные для решения задач в области гражданской обороны по подготовке к защите и защиты населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования — воинские формирования, предназначенные для проведения работ в области специального строительства, дорожного строительства и связи в интересах обороны и безопасности государства.
Внешняя разведка РФ представляет собой совокупность специально создаваемых государством органов (органов внешней разведки РФ), являющихся составной частью сил обеспечения безопасности Российской Федерации и призванных защищать безопасность личности, общества и государства от внешних угроз с использованием определенных установленных федеральным законодательством методов и средств.
Федеральная служба безопасности — единая централизованная система органов федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности Российской Федерации.
Федеральная служба охраны РФ — система государственных органов, обеспечивающих безопасность объектов государственной охраны (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, Генеральный прокурор РФ и др.) и защиту охраняемых объектов (здания, строения и сооружения, в которых размещены федеральные органы государственной власти, прилегающие к указанным зданиям, строениям и сооружениям территории и ак-ватории, подлежащие защите в целях обеспечения безопасности объектов государственной охраны).
Воинские подразделения Федеральной противопожарной службы создаются в целях обеспечения профилактики пожаров и их тушения и входят в состав Государственной противопожарной службы МЧС России.
Правовую основу военной службы составляют Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ, «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ, «О материальной ответственности военнослужащих» от 12 июля 1999 г. № 161-ФЗ, Положение о порядке прохождения военной службы (утв. Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г., Указ Президента РФ «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации» от 10 ноября 2007 г. № 1495 и др.
Для военной службы характерны следующие основные особенности, отличающие ее от иных видов государственной службы.
1. Военная служба может осуществляться не только в добровольном порядке, но также и в обязательном порядке.
Указанная особенность позволяет выделить два основания прохождения военной службы: по призыву, которому подлежат граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, состоящие или обязанные состоять на воинском учете и не пребывающие в запасе, и по контракту.
Контракт о прохождении военной службы заключается между гражданином (иностранным гражданином) и от имени Российской Федерации — Министерством обороны РФ или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором настоящим Федеральным законом предусмотрена военная служба, письменно по типовой форме в порядке, определяемом Положением о порядке прохождения военной службы. В контракте о прохождении военной службы закрепляются добровольность поступления гражданина (иностранного гражданина) на военную службу, срок, в течение которого гражданин (иностранный гражданин) обязуется проходить военную службу, и условия контракта.
2. На военную службу могут поступать не только граждане Российской Федерации, но также и иностранные граждане (подданные). Указанные лица могут проходить военную службу в Вооруженных Силах РФ или других войсках и воинских формированиях.
Отбор кандидатов для поступления на военную службу по контракту из числа иностранных граждан осуществляется военными комиссариатами. Иностранцы, поступающие на военную службу, должны владеть государственным языком Российской Федерации, а также соответствовать медицинским и профессионально-психологическим требованиям военной службы к конкретным военно-учетным специальностям. Кроме того, они должны иметь соответствующее образование и уровень профессиональной и физической подготовки.
3. Поступление на военную службу в обязательном порядке закрепляется процедурами приведения к Военной присяге или принесения обязательства. Военнослужащий, являющийся гражданином Российской Федерации, впервые поступивший на военную службу, или гражданин Российской Федерации, не проходивший военной службы и впервые призванный на военные сборы, приводится к Военной присяге перед Государственным флагом Российской Федерации и Боевым знаменем воинской части.
Военнослужащий, являющийся иностранным гражданином, впервые поступивший на военную службу в Российской Федерации, дает обязательство.
Приведение к Военной присяге (принесение обязательства) проводится:
- по прибытии военнослужащего к первому месту прохождения военной службы после прохождения начальной военной подготовки, срок которой не должен превышать два месяца;
- по прибытии гражданина к первому месту прохождения военных сборов.
До приведения к Военной присяге (принесения обязательства):
- военнослужащий или гражданин, призванный на военные сборы, не может привлекаться к выполнению боевых задач (участию в боевых действиях, несению боевого дежурства, боевой службы, караульной службы) и задач при введении режима чрезвычайного положения и в условиях вооруженных конфликтов;
- за военнослужащим или гражданином, призванным на военные сборы, не могут закрепляться оружие и военная техника;
- к военнослужащему или гражданину, призванному на военные сборы, не может быть применен дисциплинарный арест.
4. Военная служба налагает на военнослужащих обязанность ношения военной формы одежды и знаков различия. Военная форма одежды представляет собой унифицированный по внешним признакам комплект предметов военной одежды, военной обуви и военного снаряжения. На военной одежде носятся знаки различия по воинским званиям и ведомственные знаки отличия.
Военная форма одежды и знаки различия по воинским званиям военнослужащих Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов утверждаются Президентом.
Знаки различия по видам Вооруженных Сил, родам войск и службам, конкретным воинским формированиям по их функциональному предназначению, персонифицированные знаки различия, а также правила ношения военной формы одежды и знаков различия определяются министром обороны, руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба.
Военнослужащий вправе не носить военную форму одежды вне расположения воинской части, на отдыхе, в увольнении или отпуске.
5. Военная служба предусматривает обязательное присвоение лицам, ее проходящим, соответствующих воинских званий.
Воинские звания имеют строгую иерархию, подчинены соответствующим составам военнослужащих и подразделяются:
- в зависимости от вида военной службы на войсковые и корабельные звания;
- в зависимости от состава военнослужащих на воинские звания, присваиваемые солдатам, матросам, сержантам и старшинам, прапорщикам и мичманам, младшим офицерам, старшим офицерам, высшим офицерам.
Воинские звания (помимо замещаемых должностей) оказывают значительное влияние на статусное положение военнослужащего, в том числе объем полномочий, ответственности и т.д.
Воинские звания присваиваются военнослужащим персонально. Воинское звание может быть первым или очередным.
6. Военная служба в соответствии с законодательством предоставляет право военнослужащим при исполнении обязанностей военной службы (а при необходимости и во внеслужебное время) на хранение, ношение, применение и использование оружия. При ношении и использовании оружия военнослужащие обязаны обеспечить его сохранность и исключить доступ к нему посторонних лиц.
Военнослужащие в соответствии с законодательством Российской Федерации могут применять оружие лично, а командиры (начальники) приказать подчиненным применить оружие для защиты жизни, здоровья и собственности в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости в следующих случаях:
- для отражения вооруженного либо группового нападения на охраняемые государственные и военные объекты, а также на расположения воинских частей и подразделений, здания и сооружения воинских частей, воинские эшелоны, колонны машин, единичные транспортные средства и караулы, если иными способами и средствами их защитить невозможно;
- для пресечения попытки насильственного завладения вооружением и военной техникой, если иными способами и средствами их защитить невозможно;
- для защиты военнослужащих и гражданских лиц от нападения, угрожающего их жизни или здоровью, если иными способами и средствами защитить их невозможно;
- для задержания лица, совершившего противоправные действия и оказывающего вооруженное сопротивление, а также вооруженного лица, отказывающегося выполнить законные требования о сдаче оружия, если иными способами и средствами подавить сопротивление, задержать данное лицо или изъять у него оружие невозможно.
Организация — группа людей, объединенных для достижения определенных целей и решения задач, имеющая для этого ресурсы и основанная на разделении труда, прав, обязанностей и ответственности. Термин «организация» можно соотнести со структурированным социальным образованием, созданным в определенной организационно-правовой форме в установленном порядке для осуществления разрешенной законом коммерческой или некоммерческой деятельности, в котором имеются: а) персонал, сформированный в коллектив; б) орган управления организации, выступающий от ее имени, через который организация приобретает права и обязанности, реализует их, вступает в правоотношения; в) обособленное имущество, находящееся в собственности, хозяйственном ведении, оперативном управлении, аренде и других предусмотренных законом формах. Особенности организационно-правовых форм, в которых создаются любые организации, урегулированы ГК РФ [38. Гл. 4].
При рассмотрении особенностей административно-правового положения организаций, административного управления ими и административно-правового регулирования с их участием важно учитывать следующие обстоятельства: а) деление организаций на коммерческие и некоммерческие; б) понимание своеобразия организационно-правовых форм организаций, как обладающих статусом юридических лиц, так и не являющихся таковыми; в) основы организационно-правового взаимодействия с учредителями и субъектами государственной администрации.
Коммерческие организации отличаются от некоммерческих по признаку прибыли. Коммерческие организации преследуют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли. Некоммерческие организации не ставят в качестве такой цели извлечение прибыли и не распределяют полученную прибыль между участниками |38. Ст. 50, ч. 1].
Организационно-правовая форма — это вид организации с предусмотренными в законах и иных нормативных правовых актах устойчивыми организационно-правовыми признаками, характеризующими способы учреждения организаций, закрепления и использования имущества, взаимодействия с учредителями, коллективом и работниками, отношение к прибыли, а также определяющими формы и методы управления. Организации могут иметь статус юридического лица или не иметь такового.
Развернутая классификация организационно-правовых форм организаций представлена в Общероссийском классификаторе организационно-правовых форм (ОК ОПФ), принятом и введенном в действие постановлением Госстандарта России от 30 марта 1999 г. № 97 (ныне Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии — Ростехрегулирование) [377; 418]. В строгом соответствии с данной классификацией осуществляется такой вид административно-правовой деятельности, как государственная регистрация организаций.
Указанный классификатор разграничил организации на три основные группы: а) коммерческие организации с правами юридического лица; б) некоммерческие организации с правами юридического лица; в) организации без прав юридического лица.
Виды коммерческих организаций (юридических лиц): 1) хозяйственные товарищества и общества (полные товарищества; товарищества на вере; общества с ограниченной ответственностью; общества с дополнительной ответственностью; акционерные общества, включая открытые и закрытые акционерные общества); 2) производственные кооперативы; 3) унитарные предприятия (основанные па праве хозяйственного ведения; основанные на праве оперативного управления — казенные предприятия).
Виды некоммерческих организаций (юридических лиц): 1) потребительские кооперативы; 2) общественные и религиозные организации (объединения); 3) общественные движения; 4) фонды; 5) учреждения (частные; бюджетные; автономные); 6) государственные корпорации и компании; 7) органы общественной самодеятельности; 8) автономные некоммерческие организации; 9) объединения некоммерческих юридических лиц (ассоциации и союзы); 10) объединения крестьянских (фермерских) хозяйств; 11) территориальные общественные самоуправления; 12) товарищества собственников жилья; 13) садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие товарищества; 14) прочие некоммерческие организации.
Виды организаций (без нрав юридического лица): 1) паевые инвестиционные фонды; 2) простые товарищества; 3) представительства и филиалы; 4) крестьянские (фермерские) хозяйства; 5) иные неюридические лица.
Организации подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация юридических лиц представляет собой акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемый посредством внесения в единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также иных сведений о юридических лицах в соответствии с федеральным законом. Она осуществляется в порядке, детально урегулированном Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Отказ в регистрации юридического лица, а также уклонение от такой регистрации могут быть обжалованы в суд. Юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в государственный реестр юридических лиц. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, является Федеральная налоговая служба РФ [38. Ст. 51; 82. Ст. 1, ч. 1, 2; ст. 2; 315. П. 1, ч. 2]. Правила ведения Единого государственного реестра юридических лиц и представления содержащихся в нем сведений утверждены постановлением Правительства РФ от 19 июня 2002 г. № 438 [299].
Государственная регистрация осуществляется в срок не более пяти рабочих дней со дня представления документов в регистрирующий орган. Датой представления документов является день их получения регистрирующим органом. Регистрирующий орган не позднее одного рабочего дня с момента государственной регистрации выдает (направляет) заявителю документ, подтверждающий факт внесения записи в государственный реестр. Форма и содержание документа устанавливаются Правительством РФ [82. Ст. 8, 9, 11].
Федеральными законами установлен специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц (некоммерческих организаций; кредитных организаций; общественных объединений; политических партий; религиозных организаций; торгово-промышленных палат и др.) [55. Ст. 12; 82. Ст. 21; 117. Ст. 13.1; 121. Ст. 15 20; 139. Ст. 8; 148. Ст. И; 165. Ст. 9].
Субъектами – участниками управленческих административно-правовых отношений могут выступать наряду с гражданами и общественные объединения граждан. В соответствии со ст. 30 Конституции РФ каждый гражданин России имеет право на объединение, свобода организации в деятельности общественных объединений гарантируется государством. Конституционное право граждан на объединение включает в себя право создавать на сугубо добровольной основе любые общественные объединения для защиты своих интересов и достижения общих целей, право не вступать в любые общественные объединения, а также беспрепятственно выходить из них по своему желанию и разумению.
Общие основы правовой организации и деятельности общественных объединений в настоящее время регулируются Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», действие которого распространяется на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных и коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих союзов (ассоциаций), а также на деятельность созданных на территории РФ структурных подразделений – организаций, отделений или филиалов и представительств – иностранных некоммерческих неправительственных объединений. Кроме того, действуют и другие законы об отдельных видах общественных объединений, в которых регламентируются особенности организации и деятельности конкретных видов общественных объединений – политических партий, профессиональных союзов (например, Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»), благотворительных и других видов общественных объединений (см. также федеральные законы от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»; от 11 августа 1995 г. № 135-ΦЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»; от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений») и иные нормативные правовые акты.
Граждане могут создавать общественные объединения по своему выбору без предварительного разрешения органов государственной власти и местного самоуправления. Общественные объединения, правда, должны проходить государственную регистрацию для приобретения прав юридического лица, но могут функционировать и без государственной регистрации и, соответственно, без приобретения прав юридического лица со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями.
Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование[1], созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе. Общественные объединения создаются: для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей; в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан; зашиты прав, законных интересов граждан и организаций; а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ, указанных в уставах соответствующих общественных объединений. В их состав входят учредители, члены и участники общественного объединения.
Учредителями общественного объединения являются физические и юридические лица – общественные объединения, созвавшие съезд (конференцию) или общее собрание, на котором был принят устав общественного объединения, сформированы его руководящие и контрольно-ревизионные органы. Физические и юридические лица как учредители общественного объединения имеют равные права и несут равные обязанности.
Членами общественного объединения являются физические и юридические лица (общественные объединения), чья заинтересованность в совместном решении задач данного объединения в соответствии с нормами его устава оформляется соответствующими индивидуальными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов общественного объединения в целях обеспечения их равноправия как членов данного объединения.
Участниками общественного объединения являются физические и юридические лица (общественные объединения), выразившие поддержку целям данного объединения и (или) его конкретным акциям, принимающие участие в его деятельности без обязательного оформления условий своего участия, если иное не предусмотрено уставом.
Учредителями, членами и участниками общественных объединений являются граждане (в том числе и иностранцы) с 18 лет, молодежных – с 14 лет, а детских общественных объединений – с 10 лет. Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента его государственной регистрации.
Организационно-правовыми формами (видами) общественных объединений (некоммерческих корпораций) являются, например, общественные организации, в том числе политические партии, созданные в качестве юридических лиц профсоюзы (профсоюзные организации), общественные движения, органы общественной самодеятельности и территориального общественного самоуправления, общественные учреждения, потребительские кооперативы, в том числе жилищные, жилищно-строительные и гаражные кооперативы, садоводческие, огороднические или дачные потребительские кооперативы, общества взаимного страхования, кредитные кооперативы (общества взаимного кредита), фонды проката, сельскохозяйственные потребительские кооперативы. Организационно-правовыми формами общественных объединений также являются ассоциации и союзы граждан и (или) юридических лиц, в том числе некоммерческие партнерства, само регулируемые организации, объединения работодателей, профсоюзов, кооперативов и общественных организаций, товарищества собственников недвижимости, в том числе товарищества собственников жилья, садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие товарищества, казачьи общества, общины коренных малочисленных народов, а также некоторые иные виды общественных объединений граждан.
По территориальной сфере деятельности общественные объединения могут быть общероссийскими, межрегиональными, региональными и местными. К общероссийским общественным объединениям относятся те, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с их уставными целями на территориях более половины субъектов РФ, имея там свои структурные подразделения – организации, отделения, филиалы и представительства; к межрегиональным – те, которые осуществляют деятельность на территориях менее половины субъектов РФ; к региональным – те, которые действуют лишь в пределах территории одного субъекта Федерации; под местными общественными объединениями понимаются те, уставная деятельность которых осуществляется в пределах территории органа местного самоуправления.
К политическим общественным объединениям относятся политические партии и политические движения, в уставах которых в числе основных целей должны быть закреплены: участие в политической жизни общества (см. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях») посредством влияния на формирование политической воли граждан; участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации; участие в организации и деятельности этих органов. Политические партии, всей своей деятельностью призванные содействовать выявлению и выражению политической воли гражданского общества, участвуют в выборах депутатов представительных государственных и муниципальных органов и их должностных лиц в случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией РФ и законом.
Федеральным законом от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» введен институт некоммерческих организаций (НКО), выполняющих функции иностранного агента, и определены особенности их правового положения.
Статус иностранного агента присваивается российским НКО, занимающимся политической деятельностью и финансируемым из иностранных источников.
Форма государственного управления – внешнее выражение деятельности органов государственного управления и их должностных лиц, осуществляемое в рамках их компетенции по разрешению стоящих задач и вызывающее определенные последствия.
Общие черты форм государственного управления:
- 1) являются способом внешнего выражения деятельности органов государственного управления и их должностных лиц;
- 2) зависят от содержания деятельности органов государственного управления и их должностных лиц;
- 3) оказывают влияние на содержание деятельности органов государственного управления и их должностных лиц;
- 4) обусловлены реализацией задач и функций субъектов государственного управления в рамках их компетенций;
- 5) требуют юридической регламентации в большинстве случаев;
- 6) выбор форм управленческой деятельности обусловлен спецификой стоящей цели, предопределяет наиболее эффективный вариант деятельности;
- 7) влекут за собой определенные последствия.
В зависимости от порождаемых последствии формы управленческой деятельности бывают правовые (влекут определенные юридические последствия) и неправовые (влекут наступление последствий неюридического характера).
По содержанию выделяют правотворческие, правоприменительные, договорные и иные юридически значимые формы управленческой деятельности.
По целенаправленности формы делятся на внешние (формы реализации полномочий органов исполнительной власти (органов государственного управления)) и внутренние (формы внутриорганизационной (внутриаппаратной) работы по организации самого субъекта управления, по поддержанию его в работоспособном состоянии).
По способу выражения выделяют словесные (излагаемые при помощи знаковых единиц языка как в письменном, гак и устном виде) и конклюдентные (излагаемые при помощи неязыковых знаков, телодвижений, дорожных знаков, дорожной разметки) формы управленческой деятельности.
Правотворчество и правоприменение
Правотворчество – деятельность органов и должностных лиц государственного управления, осуществляемая в установленных формах, в пределах компетенции но выработке правовых норм.
Правотворчество отвечает принципам демократизма, законности, научности, своевременности, профессионализма, плановости.
Стадии правотворческой деятельности:
- • решение субъекта правотворческой деятельности о необходимости разработки проекта нормативного правового акта;
- • подготовка проекта нормативного правового акта, предварительное обсуждение, доработка;
- • обсуждение проекта нормативного правового акта в правотворческом органе;
- • принятие или утверждение проекта нормативного правового акта;
- • опубликование (доведение до адресатов) принятого нормативного правового акта.
Правоприменение – деятельность уполномоченных субъектов государственного управления в установленном процессуальном порядке по разрешению индивидуальных конкретных дел с вынесением правоприменительных актов.
Стадии правоприменительной деятельности:
- • установление и анализ фактических обстоятельств управленческого дела (определение круга юридических значимых фактов, сбор и процессуальное оформление добытых фактов (доказательств), исследование полученных фактов, установление их допустимости и истинности);
- • юридическая квалификация управленческой деятельности (выбор юридической нормы, проверка действенности нормы, толкование нормы);
- • разрешение дела по существу, принятие индивидуального акта (подготовка дела к рассмотрению, непосредственное рассмотрение дела, вынесение акта применения, доведение принятого решения до адресатов);
- • пересмотр дела (факультативная стадия, в рамках которой акт правоприменения может быть обжалован заинтересованными сторонами или опротестован прокурором);
- • исполнение принятого решения (воплощение решения, содержащегося в правоприменительном акте, в поведение участников управленческих отношений).
Акт государственного управления — это подзаконный акт. Подзаконный характер актов государственной исполнительной власти состоит в их точном соответствии закону. Издание актов управления является частью управленческой деятельности и одним из видов правовых актов государства.
Характерные черты актов управления
Акты управления обладают характерными чертами:
— это правовой акт, его издание — юридическая форма исполнительно-распорядительной деятельности;
— он содержит государственно-властный характер и является выражением компетенции данного органа;
— это одностороннее веление, поскольку он выражает волю органа, издавшего данный акт;
— неисполнение акта управления как правового акта влечет за собой материальную, дисциплинарную, административную ответственность должностных лиц;
— являются разновидностью управленческих решений, с помощью которых осуществляется управление народнохозяйственным комплексом, социально-культурным строительством и административно-политической деятельностью государства;
— направлены на достижение конкретного, оперативного руководства. С их помощью осуществляется реализация норм права в процессе управленческой деятельности, обеспечивается необходимое поведение участников административных правоотношений;
— служат основой возникновения соответствующих правовых отношений;
— устанавливают определенные правила поведения — предписания, разрешения, запрещения. Они защищают права и законные интересы граждан, государственных и негосударственных организаций, охраняют государственную безопасность и общественный порядок и т. п. Акты государственного управления возлагают определенные правила поведения: их права, обязанности, ответственность;
— являются односторонне волевыми актами. Властность этих актов состоит в том, что согласие на их выполнение со стороны тех или иных лиц либо организаций, которым они адресованы, не нужно. Но это не означает, что все акты управления носят императивный характер. Во многом административные правоотношения характеризуются тем, что праву одной стороны отвечает обязанность другой, и наоборот. В современных условиях существует значительное количество актов исполнительной власти, которые содержат предписания научно обоснованных рекомендаций;
— принимаются субъектами управления только в пределах их компетенции и в определенной форме;
— в зависимости от их внешнего проявления могут быть устными, письменными и конклюдентными. Акты, рассчитанные на многоразовое применение, имеют письменную форму;
— имеют юридическую природу и обязательны для тех, кому они адресованы. Выполнение актов управления гарантируется авторитетом исполнительной власти, а в случае необходимости обеспечивается принудительной силой государства;
— независимо от содержания должны носить творческий характер, направленный на развитие Украины как суверенного, независимого, демократического, социального и правового государства;
— могут быть основой для принятия иных актов.
Акты органов исполнительной власти действуют в системе юридических актов государства.
Виды актов управления
Акты управления бывают следующих видов:
1) нормативные, индивидуальные, смешанные;
2) общей, специальной, отраслевой, межотраслевой компетенции. Общая компетенция является самой сильной по юридической силе;
3) федеральные акты, субъектов РФ, локальные акты.
По юридическим свойствам акты государственного управления разделяются на нормативные, индивидуальные и смешанные:
— нормативные акты устанавливают общие правила поведения, нормы права. Они регламентируют однотипные общественные отношения в определенных областях. Эти акты, как правило, предназначены на долгосрочное и многоразовое их применение;
— индивидуальные акты решают конкретные вопросы управления и не содержат в себе норм права. Поэтому их принято называть актами применения норм права. Издание индивидуальных актов направлено на их одноразовое применение относительно конкретных случаев, ситуаций, обстоятельств. С помощью индивидуальных актов управления осуществляется беспрерывное оперативное решение органами исполнительной власти многочисленных дел;
— смешанные акты содержат как нормы права, так и решения относительно конкретных управленческих дел и ненормативные предписания.
Порядок подготовки, вступления в силу и опубликования правовых актов управления устанавливается различными нормативными правовыми актами в зависимости от вида акта и издающих (принимающих) их органов федеральной и региональной исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. При этом можно выделить характерные для всех производств по изданию (или принятию) административных актов элементы.
1. Наличие нормативной установленной процедуры издания или принятия актов управления.
2. Виды административных актов, которые вправе издавать те или иные органы исполнительной власти, а также должностные лица.
3. Подготовка проекта правового акта управления. На этой стадии определяется срок подготовки проекта правового акта управления и ведется разработка проекта одним из органов исполнительной власти (или несколькими органами по согласованию). Подготовка акта управления производится тем органом, в компетенцию которого входит его издание, или по его поручению одним или несколькими подчиненными ему органами, организациями или должностными лицами.
4. Определение структуры проекта правового акта управления, которая должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования, и его обсуждение.
5. Согласование акта управления с заинтересованными ведомствами и должностными лицами; согласование может являться обязательной стадией разработки акта управления, если это устанавливается в специальном нормативном акте (например, обязательность согласования постановления федеральных органов исполнительной власти, в котором затрагиваются финансово-экономические вопросы, с министерством финансов и министерством экономики).
6. Подготовка предложений об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей в связи с изданием нового административного акта.
7. Издание (подписание, утверждение) правового акта управления. Издание актов управления — это стадия, на которой подготовленный проект приобретает юридическую силу, становится официальным документом. В коллегиальных органах публичного управления моментом издания (принятия) акта является голосование по предложенному проекту и принятие членами данного коллегиального органа решения большинством голосов; в единоначальных органах моментом принятия акта является момент его подписания (утверждения) руководителем соответствующего органа публичного управления.
8. Доведение принятого административного акта до сведения лиц, которые будут его исполнять или соблюдать его требования и положения, является необходимой стадией принятия акта управления.
9. Направление принятого (утвержденного) правового акта управления в Министерство юстиции РФ для его государственной регистрации (если в силу действия специальных нормативных актов это является обязательным).
10. Официальное опубликование правового акта управления и вступление его в силу имеет особо важное значение, поскольку оно:
1) влечет серьезные правовые последствия, ибо является важнейшим основанием (предпосылкой) вступления правового акта в юридическую силу;
2) выполняет процессуальную функцию, так как факт опубликования во многих случаях является моментом вступления его в силу;
3) обусловливает правильное применение правовых актов государственными органами, организациями, должностными лицами и гражданами;
4) выполняет важную информационную функцию, ибо только после опубликования субъекты права имеют возможность ознакомиться с административными актами;
5) обеспечивает демократизм, доступность и открытость административного нормативного материала.
Порядок опубликования административных актов устанавливается в различных нормативных правовых актах, т. е. он достаточно четко определяется законодателем как в федеральных и региональных законах, так и в подзаконных нормативных правовых актах.
Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, и акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Любой акт управления (акты федеральных органов исполнительной власти, постановления глав администраций субъектов РФ и других органов публичного управления и должностных лиц) вступает в силу с момента его издания (принятия, утверждения, подписания), если в самом акте не оговорено иное, т. е. не указан другой срок введения его в действие. В последнем случае он вступает в действие с того срока, который указан в акте.
Порядок опубликования правовых актов управления устанавливается соответствующими законами субъектов РФ. Например, Закон Воронежской области «О порядке опубликования, вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области» определяет порядок опубликования не только законов области, но и других правовых актов, принятых областной Думой и администрацией области.
Методгосударственногоуправленияпредставляетсобойсовокупностьспособовисредстввоздействия, спомощьюкоторыхуправляющаясторонадостигаетцелиуправлениявпроцессеотношенийсуправляемойстороной.
В юридической литературе существуют различные классификации методов государственного управления.
В зависимости от того, кому адресовано то или иное управленческое воздействие, различают методы управленческой деятельности:
- направленные на организацию аппарата управления;
- выражающиеся в осуществлении воздействия на внешние объекты.
По характеру воздействия методы государственного управления подразделяются:
- на административные;
- экономические;
- социально-психологические.
Подадминистративнымиметодами понимается прямое воздействие управляющей стороны на поведение управляемых сторон. Это метод прямых и односторонних юридически властных предписаний органов государственного управления. Невыполнение данных предписаний влечет наступление соответствующей юридической ответственности.
Административные методы, в свою очередь, подразделяются по форме выражения на административно-правовые и административно-организационные; по юридическим свойствам — на нормативные и индивидуальные; по способу воздействия — на обязывающие, управомочивающие и поощряющие; по форме предписания — на категорические, поручительные и рекомендательные.
Подэкономическимиметодами понимается использование косвенных способов и средств воздействия на интересы управляемых сторон отношений, стимулирующих их материальную заинтересованность в выполнении поставленных перед ними задач.
Непосредственными средствами выражения экономических методов управления могут выступать: распределение прибыли, материальное поощрение, имущественные льготы и кредит, соответствующее налогообложение, угроза материальных санкций или понесения материального ущерба и т.д.
С экономическими методами тесно связан и такой способ государственного воздействия на состояние и поведение управляемой стороны, как государственное регулирование. Этот способ заключается преимущественно в создании нормативно-правовых механизмов, регулирующих отношения и поведение субъектов административного права и позволяющих управляемой стороне самостоятельно ориентироваться в сфере их деятельности. Нормативно-правовой механизм в этих случаях лишь создает условия, стимулирующие (чаще всего экономическими методами) необходимое управляющей стороне поведение управляемой стороны административно-правовых отношений.
Вместе с тем, государственное регулирование может реализовываться и путем издания индивидуальных правовых актов управления в отношении определенных субъектов государственного управления. Они, в свою очередь, выполняя эти правовые акты управления, создают условия, стимулирующие необходимое управляющей стороне поведение не участвующей непосредственно в управленческих отношениях третьей стороны. Таким образом, прямого управленческого воздействия управляющей стороны на управляемую третью сторону нет, тогда как цель управления достигается.
Социально—психологическиеметоды управления заключаются в воздействии на управляемые стороны с учетом особенностей их психологии и проявляются в системе отношений «руководитель-коллектив». Их можно охарактеризовать как способ психологического воздействия на управляемую группу людей со стороны руководителей для достижения определенных управленческих целей.
Социально-психологические методы подразделяются на социологические (методы управления социально-массовыми процессами, коллективами и индивидуально-личностным поведением) и психологические (методы профессионального отбора работников по психологическим характеристикам, комплектования малых групп и коллективов на основе психологической совместимости работников, а также методы гуманизации труда и психологического побуждения).
В юридической литературе выделяют также классификацию методов государственного управления по функциям субъектов управления. По этому признаку методы государственного управления подразделяются:
— на общие методы, используемые на всех важнейших стадиях управленческого процесса (метод убеждения, наблюдения, контроля и разработки, методы косвенного и прямого воздействия на управляемый объект, регулирование, общее руководство и непосредственное управление);
— специальные методы, применяемые при осуществлении отдельных функций на стадиях процесса управления (методы выполнения отдельных функций, выработка и принятие решений, программно-целевой метод, гласные и негласные методы).
Кроме того, выделяется уже упомянутая классификация методов прямого и косвенного воздействия управляющей стороны на волю управляемой стороны, а также правовых и неправовых методов государственного управления.
Однако для нас наибольший интерес представляет базовая классификация методов государственного управления. В соответствии с ней существуют два базовых типа методов государственного управления: убеждение, опирающееся чаще всего на манипулирование механизмами сознания и установками поведения граждан, и принуждение, в целом основывающееся на использовании силы, а иногда и крайних форм насилия. Эти два «идеальных типа» образуют двухполюсную шкалу «принуждение — убеждение», на которой располагаются все промежуточные оттенки применения инструментов руководства людьми со стороны государственной администрации. На базе этих типов возможна масса комбинаций различных приемов и методов в государственном управлении.
Вместе с тем четкое разграничение методов государственного управления на убеждение и принуждение имеет важное практическое значение (особенно в повседневной деятельности соответствующих должностных лиц, уполномоченных применять меры административного принуждения).
В приведенных классификациях методов государственного управления использован термин «государственное управление» как система (о которой шла речь при рассмотрении вопроса о формах государственного управления).
При исследовании методов убеждения и принуждения в государственном управлении, учитывая большую практическую значимость вопроса, представляется целесообразным использовать определение государственного управления как вида подзаконной, исполнительно-распорядительной деятельности специально уполномоченного на то субъекта (органа государственного управления).
Обозначение двухполюсной шкалы «убеждение — принуждение» показательно для раскрытия сути функционирования механизма государственного управления, но вряд ли достаточно для четкого разграничения метода убеждения и метода принуждения.
К сожалению, не обозначают такой четкой границы и наиболее часто встречающиеся в юридической литературе описания этих методов.
Вторым методом государственного управления является метод принуждения. В основном он применяется к тем людям, которые уклоняются от соблюдения требований законности и дисциплины, нарушают установленные правовые нормы, правила поведения. В редких случаях принуждение может применяться не в связи с противоправным поведением какого-либо субъекта права, а в связи с государственной необходимостью. Принуждение, как правило, применяется в том случае, когда меры убеждения не дают должного результата.
Метод принуждения — это психическое, физическое или материальное воздействие на сознание и поведение людей, добровольно не желающих соблюдать установленные нормы поведения, в целях понуждения их к должному поведению путем применения специальных мер.
Административное принуждение является вспомогательным методом государственного управления, сочетается с убеждением и применяется в тех случаях, когда убеждения оказывается недостаточно для достижения цели, поставленной перед органом государственного управления (его должностным лицом).
Цель административного принуждения — заставить конкретных субъектов права соблюдать определенные предписания или воздержаться от тех или иных действий.
Являясь разновидностью государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как крайнее средство обеспечения и охраны правопорядка в сфере государственного управления, т.е. выполняет карательную функцию. Однако его значение не исчерпывается только этим. Одновременно меры административного принуждения выполняют и другие функции, т.е. применяются не только в качестве наказания за правонарушения, но и для их предупреждения, пресечения.
Убеждение – процесс целенаправленного воздействия субъекта управления на управляемый объект, в результате которого идеи, ценности, установки субъекта становятся внутренними идеями, личными установками объекта управления.
Средства убеждения воздействуют на сознание объекта или на волю объекта.
Элементами убеждения являются овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, оперирование эмоциями, формирование интереса.
Существуют следующие средства (способы) убеждения:
- обучение – процесс целенаправленного формирования знаний, умений, навыков;
- агитация – распространение идей в целях привлечения масс к активной общественно-политической деятельности в сфере государственного управления;
- пропаганда – распространение в массах, популяризация идей, учений, знаний, в том числе с использованием средств массовой информации;
- разъяснительная работа – деятельность по разъяснению содержания чего-либо;
- критика – отрицательное суждение и указание недостатков в какой-то (чьей-то) деятельности;
- осуждение антисоциального поведения – выражение неодобрения, порицания отклоняющегося (девиантного) поведения.
Для того чтобы охарактеризовать основные методы государственного управления, необходимо обратиться к анализу их содержания. В качестве такового выступает система мер, «в которых конкретизируется государственное управляющее воздействие в целях обеспечения должного или возможного поведения субъектов административного права«. То есть прояснение вопроса о методах государственного управления требует обращения к анализу основных мер, применяемых в рамках убеждения или принуждения.
Убеждение, как было указано выше, по своей природе, направлено на такое воздействие на поведение людей, при котором те или иные действия совершаются ими в согласии с их внутренними убеждениями, добровольно и сознательно. Такого рода эффекта можно добиться посредством применения следующих видов мер:
- стимулирующих (в том числе поощрительных);
- воспитательных;
- разъяснительных.
1. Первая группа мер основана на все тех же не очень положительных свойствах человеческой натуры (жадность, стяжательство, стремление к наживе, тщеславие, зависимость от чужого авторитетного мнения, карьеризм и т.п.). Вполне оправданным представляется суждение о том, что всякая деятельность человека так или иначе связана со стимулами. Не имея причин для совершения тех или иных действий, человек прекратил бы всякую деятельность. Условно говоря, стимул — основа эволюции (желание убить мамонта заставило когда-то человека сделать из камня топор). Стимулирующие меры могут носить экономический, организационный, социальный характер, а также являться поощрительными.
Экономические меры стимулирования применяются в основном в отношении субъектов хозяйственного оборота: юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и могут проявляться в виде установления налоговых и финансовых льгот; квотировании; льготном кредитовании; введении льготных режимов осуществления тех или иных видов деятельности.
Стимулирование организационного характера заключается, в частности, в облегчении процедуры прохождения определенных бюрократических процедур для стимулируемого объекта, введении упрощенной процедуры бухгалтерской и налоговой отчетности, предъявлении менее строгих требований к структуре, порядку деятельности, организации работы организации и т.п. мерах, применяемых чаще всего в отношении молодежных, благотворительных, религиозных и других некоммерческих организаций, общественных объединений, т.е. коллективных субъектов административного права, нуждающихся в поддержке в силу приоритетов государственной политики в соответствующей области.
Социальное стимулирование основано на создании системы льгот, обеспечивающих поддержание надлежащего жизненного уровня социально незащищенных слоев общества. Существующие в действующем законодательстве системы льгот и компенсаций по отношению к инвалидам, лицам пожилого возраста, сиротам, жертвам техногенных и природных бедствий, ветеранам войны и труда и т.п. категориям являются социальными мерами стимулирования. В данном случае с помощью указанных мер государством стимулируется состояние социальной стабильности, адекватное социальное поведение достаточно широкого круга лиц, недостаточно приспособленных в силу объективных причин к жизни в условиях капиталистического устройства.
Поощрительное стимулирование основано на адресном выделении того или иного лица в связи с осуществляемой им деятельностью, совершением конкретного социально положительного поступка. Поощрительные меры могут быть морального, материального и смешанного характера. Моральное поощрение может проявляться во вручении грамот, объявлении благодарности, помещении фотографии на Доску почета, награждении нагрудным знаком, государственной наградой, присвоении специального звания (Героя России, Героя труда, заслуженного педагога, артиста, юриста, мастера спорта и т.п.). Материальные поощрительные меры — это надбавки (за ученую степень, за знание иностранных языков), премии (за высокую производительность труда, за победу в конкурсе) и ценные подарки. Зачастую поощрительные меры носят смешанный характер (например, администрация исправительного учреждения может поощрить заключенного получением дополнительной посылки, одновременно морально и материально стимулируя его к соблюдению требований режима отбывания наказания).
2. Воспитательные меры убеждения применяются в государственном управлении достаточно скупо. Так, применение таких мер установлено ст. 5 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности». Уголовно-исполнительный кодекс РФ устанавливает, что в исправительных учреждениях осуществляется нравственное, правовое, трудовое, физическое и иное воспитание осужденных к лишению свободы, способствующее их исправлению. Воспитательная работа с осужденными организуется дифференцированно с учетом вида исправительного учреждения, срока наказания, условий содержания в индивидуальных, групповых и массовых формах на основе психолого-педагогических методов. Для организации воспитательной работы с осужденными в исправительных учреждениях создается материально-техническая база. Большое воспитательное воздействие оказывают такие меры, как пропаганда и агитация (здорового образа жизни, бережного отношения к природе), личный пример образцового социального поведения высших должностных лиц государства, небюрократический подход к социально актуальным проблемам и т.д.
3. Разъяснительные меры стимулирования — это проведение митингов, организация инструктажей, публичные выступления и интервью высших должностных лиц государства, выпуск листовок, рекламных материалов (в том числе так называемая «социальная реклама» на телевидении), а также манипулирование (безусловно, недопустимое) средствами массовой информации. Собственно, разъяснительные меры направлены в той или иной степени на создание общественного мнения по конкретному вопросу социальной действительности.
Разрешительная система — это урегулированная правом совокупность общественных отношений между субъектами административной власти и гражданами (организациями), возникающих в связи с выдачей разрешения на занятие определенной деятельностью и последующим надзором за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности.
Цель разрешительной системы — обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Некоторые виды общественно полезной деятельности (управление автомобилями, производство оружия и т. д.), если они осуществляются непрофессионально, без соблюдения необходимых правил, могут причинить большой вред обществу. Поэтому на данные виды деятельности объявляется относительный запрет: ею могут заниматься только те, кто получил на это разрешение компетентного органа. Эта система призвана защитить граждан, общество, государство от вреда, который может быть причинен неправильным осуществлением деятельности, в отношении которой установлен относительный запрет.
В разрешительной системе можно выделить четыре главных элемента:
- наличие относительного запрета. Он может быть прямо или косвенно закреплен правовой нормой. Чаще всего это делается косвенно: устанавливается, что заниматься определенной работой можно только при наличии разрешения на это;
- деятельность по выдаче разрешений, осуществляемая субъектами функциональной власти в отношении граждан, организаций, организационно им не подчиненных. Для невластной стороны это означает получение разрешения.Сейчас разрешения чаще всего называют лицензиями, но достаточно широко используются и другие названия: право на управление (автомобилем, катером и т. д.), допуск (к государственной тайне, к определенной работе), разрешение (на оборот оружия и т. д.), отвод (природных ресурсов), квота и т. д. Разрешение, как правило, дается уполномоченным государственным органом исполнительной власти в порядке, установленном правовыми актами. Выдача разрешения — центральный элемент системы, поэтому она и называется разрешительной;
- длящиеся отношения между властными и невластными субъектами, обязательным элементом которых является надзор за соблюдением лицензиатами и иными субъектами, получившими разрешения, правил и условий при осуществлении соответствующей деятельности;
- применение принудительных мер для прекращения (пресечения) нарушений правил, условий разрешенной деятельности и привлечение виновных к юридической ответственности.
Разрешения, выдаваемые в рамках рассматриваемой системы, и все складывающиеся при этом отношения следует отличать от смежных явлений.
Во-первых, от разрешений, выдаваемых линейным руководителем своему подчиненному, как разового характера (например, санкция прокурора на совершение следователем прокуратуры обыска), так и путем предоставления определенного полномочия (например, налагать дисциплинарные взыскания на подчиненных). Здесь существуют совсем иные отношения, процедуры, отсутствует возможность административного принуждения.
Во-вторых, от разрешений на совершение таких единичных действий, как выдача виз для выезда из России, разрешений на ранний брак. Так, в ст. 13 СК РФ установлено, что по просьбе жениха или невесты может быть дано разрешение вступить в брак лицам, достигшим 16-летнего возраста, хотя по общему правилу брачный возраст равен 18 годам. В названных и иных подобных случаях совершаются действия единичные, не связанные с обеспечением безопасности, а потому не подлежащие последующему надзору, да его и невозможно осуществлять.
Представляется, что разрешения на совершение разовых действий, даже если они называются лицензиями (на отстрел, например, лося), находятся за рамками разрешительной системы.
Разрешительная система органично сочетает личный (частный) и публичный интересы. Но ее применение в большем объеме, чем это необходимо, порождает напряженность в отношениях с субъектами государственной власти, способствует развитию бюрократизма. А там, где разрешительная процедура недостаточно регулируется правом, возникают волокита, произвол, злоупотребления властью и даже коррупция.
Субъектами разрешительных правоотношений являются граждане (в том числе индивидуальные предприниматели) и организации (в том числе юридические лица), с одной стороны, и субъекты публичной власти — с другой. Компетентный орган дает разрешение конкретному субъекту на каждый лицензируемый вид деятельности. Разрешение носит экстерриториальный характер. Это означает, что деятельность может осуществляться на всей территории РФ. По общему правилу, если лицензия выдана органом субъекта РФ, соответствующая деятельность может осуществляться на территориях других субъектов РФ при условии уведомления их лицензирующих органов.
Федеральными актами может быть установлено бессрочное действие разрешения (лицензии). Но, как правило, срок их действия определяется положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, но не может быть менее пяти лет. На меньший срок разрешение выдается только в индивидуальном порядке по заявлению соискателя лицензии.
Военное положение – особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Президентом РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.
Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации. Период действия военного положения начинается с даты и времени начала действия военного положения, которые устанавливаются указом Президента РФ о введении военного положения, и заканчивается датой и временем отмены (прекращения действия) военного положения.
В период действия военного положения в соответствии с ФКЗ «О военном положении» могут в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничиваться права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее – граждане), деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности.
Правовую основу режима военного положения составляют: Конституция, ФКЗ «О военном положении», принятые на его основе федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ в данной области.
Основания введения военного положения (ч. 2 ст. 87 Конституции):
- • агрессия против Российской Федерации;
- • непосредственная угроза агрессии против Российской Федерации.
Агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН. В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права актами агрессии против Российской Федерации независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны Российской Федерации признаются:
- 1) вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию РФ, любая военная оккупация территории РФ, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, либо любая аннексия территории РФ или ее части с применением вооруженной силы;
- 2) бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории РФ или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против Российской Федерации;
- 3) блокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами иностранного государства (группы государств);
- 4) нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы РФ или другие войска независимо от места их дислокации;
- 5) действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии против Российской Федерации;
- 6) засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против Российской Федерации, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.
Военное положение на территории РФ или в отдельных ее местностях вводится указом Президента РФ, который незамедлительно сообщаете введении военного положения Совету Федерации Федерального Собрания РФ и Государственной Думе Федерального Собрания РФ.
В указе Президента РФ о введении военного положения должны быть определены: обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения; дата и время, с которых начинает действовать военное положение; границы территории, на которой вводится военное положение. Указ Президента РФ о введении военного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию и незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации. Вопрос об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов с момента получения этого указа. Решение об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется соответствующим постановлением. В случае если указ Президента РФ о введении военного положения Совет Федерации не утвердил, такое решение оформляется постановлением Совета Федерации. О введении военного положения оповещается население.
Меры, применяемые на территории, на которой введено военное положение:
- 1) усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;
- 2) введение особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;
- 3) эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;
- 4) введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;
- 5) приостановление деятельности политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации;
- 6) привлечение граждан в порядке, установленном Правительством РФ, к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;
- 7) изъятие в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества;
- 8) запрещение или ограничение выбора места пребывания либо места жительства;
- 9) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
- 10) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;
- 11) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;
- 12) запрещение нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток и предоставление федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам военного управления права при необходимости осуществлять проверку документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств, а по основаниям, установленным федеральным законом, – задержание граждан и транспортных средств. При этом срок задержания граждан не может превышать 30 суток;
- 13) запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические и иные сильнодействующие вещества, спиртных напитков. В случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, у граждан производится изъятие оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, а у организаций – изъятие наряду с оружием, боеприпасами, взрывчатыми и ядовитыми веществами боевой и учебной военной техники и радиоактивных веществ;
- 14) введение контроля за работой объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, за работой типографий, вычислительных центров и автоматизированных систем, средств массовой информации, использование их работы для нужд обороны; запрещение работы приемопередающих радиостанций индивидуального пользования;
- 15) введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, а также контроля за телефонными переговорами, создание органов цензуры, непосредственно занимающихся указанными вопросами;
- 16) интернирование (изоляция) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией;
- 17) запрещение или ограничение выезда граждан за пределы территории РФ;
- 18) введение в органах государственной власти, иных государственных органах, органах военного управления, органах местного самоуправления и организациях дополнительных мер, направленных на усиление режима секретности;
- 19) прекращение деятельности в Российской Федерации иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о гом, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности Российской Федерации.
На территории, на которой введено военное положение, референдумы и выборы в органы государственной власти и органы местного самоуправления не проводятся.
В период действия военного положения федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в целях производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения могут быть предусмотрены меры, связанные с введением временных ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности, оборот имущества, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, временно изменены форма собственности организаций, порядок и условия процедур банкротства, режим трудовой деятельности и установлены особенности финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования как на территории, на которой введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено.
Силы обеспечения режима военного положения:
- • Вооруженные Силы РФ;
- • другие войска;
- • воинские формирования;
- • правоохранительные органы.
Задачи, стоящие перед силами обеспечения режима военного положения:
- 1) поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;
- 2) участие в спасении и эвакуации населения, проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ, борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;
- 3) охрана военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;
- 4) пресечение деятельности незаконных вооруженных формирований, террористической и диверсионной деятельности;
- 5) охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
- 6) участие в проведении иных мероприятий по обеспечению режима военного положения.
Чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией РФ (ст. 56) и Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» (в ред. федеральных конституционных законов на 12 марта 2014 г. № 5-ФКЗ)1 на всей территории России или в ее отдельных местностях особый правовой режим, для которого характерны:
- 1) особое положение физических и юридических лиц, в отношении которых вводятся административно-правовые ограничения, запреты, устанавливаются специальные правила применения мер административного принуждения, усиливается административная ответственность;
- 2) использование особых форм государственного управления на территории, на которой вводится чрезвычайное положение; в частности, на этой территории вся полнота властных полномочий передается специальному субъекту управления с исключительной компетенцией — действующему органу исполнительной власти или специально создаваемому временному органу особого управления, например коменданту отдельной местности. Органы особого управления могут издавать правовые акты по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения в виде приказов и постановлений;
- 3) использование особых мер административно-правового ограничения (оцепление местности); досмотр граждан и их вещей, введение комендантского часа, превентивные задержания граждан, изъятие законно хранящихся оружия, множительной техники, громкоговорящих устройств и т.д.
В ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении» определены обстоятельства, которые могут послужить основаниями для введения режима чрезвычайного положения. К ним относятся три группы обстоятельств:
- • социальные — попытки насильственного изменения конституционного строя России, массовые беспорядки, террористические акты и иные подобные противоправные действия людей;
- • техногенные — чрезвычайные ситуации техногенного характера, вызванные авариями и катастрофами на объектах промышленности, транспорта, энергетики, на военных объектах и т.п.;
- • природные — чрезвычайные ситуации, вызванные действием стихийных сил природы, в частности наводнениями, землетрясениями, ураганами, эпидемиями и эпизоотиями и т.п.
Чрезвычайное положение вводится на всей территории страны или в отдельных ее местностях на основании соответствующего указа Президента РФ, который незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации Федерального Собрания РФ и подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения и официальному опубликованию.
Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 суток, а в отдельных местностях — 60 суток.
Статья 11 Закона о чрезвычайном положении устанавливает меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения. К ним относятся:
- • полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления;
- • установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;
- • усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;
- • установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
- • установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;
- • запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
- • запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;
- • ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;
- • приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;
- • эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.
В дополнение к указанным мерам в том случае, если основанием введения чрезвычайного положения являются обстоятельства, связанные с изменением основ конституционного строя, могут устанавливаться:
- • введение комендантского часа, т.е. запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан;
- • ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры, временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники;
- • приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений;
- • проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;
- • ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции;
• выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение.
Если же основанием введения режима чрезвычайного положения служат обстоятельства, связанные с чрезвычайными ситуациями техногенного характера, то дополнительно устанавливаются следующие ограничения:
- • временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;
- • введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий;
- • мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые изменения производственно-хозяйственной деятельности;
- • в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ.
Государственной организацией, специально созданной для обеспечения правового режима чрезвычайного положения, являются внутренние войска МВД России.
Особый публичный статус распространяется на отдельные административно-территориальные единицы — закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), правовой статус которых устанавливает Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании». Решение о создании ЗАТО принимается Президентом РФ.
В отличие от таможенных, пограничных зон и иных территорий, на которых установлен особый правовой режим, статус ЗАТО распространяется на территории, в пределах которых расположены специальные промышленные объекты — предприятия оборонной отрасли, предприятия по утилизации радиоактивных материалов и др. Статус ЗАТО устанавливается в отношении таких предприятий и распространяется на прилегающие к ним муниципальные территории. На территории ЗАТО вводится особый режим безопасности, в соответствии с которым устанавливаются публичные и цивилистические ограничения прав государственных, муниципальных органов и учреждений, а также субъектов предпринимательства. Органы государственной исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления осуществляют свою властную деятельность на территории ЗАТО с учетом публичных ограничений их полномочий. В сфере правовой регламентации указанные государственные (муниципальные) органы вправе принимать нормативные акты в соответствии с Законом РФ «О закрытом административно-территориальном образовании», предусматривающем установление Правительством РФ в отношении конкретного ЗАТО особого режима безопасности в контролируемых и запретных зонах, в пределах которых вводятся ограничения передвижения транспортных средств и физических лиц.
Территориальные пределы ограничений передвижения граждан обусловлены их профессиональной или служебной деятельностью; например, в случае допуска граждан к сведениям, составляющим государственную тайну, им может быть отказано в выезде за границу по частным вопросам. На территории ЗАТО устанавливаются и ограничения проживания граждан, утративших производственную или служебную связь со специальными объектами, расположенными на указанной территории. Такие граждане переселяются с предоставлением социальных компенсаций, в соответствии с порядком, устанавливаемым Правительством РФ.
Актами Правительства РФ вводятся специальные условия землепользования, в соответствии с которыми ограничиваются имущественные правомочия муниципальных органов в сфере пользования и распоряжения землей и другими объектами муниципальной недвижимости. Земли ЗАТО, включающие в себя земли промышленности, обороны, с момента принятия Президентом РФ указа об учреждении ЗАТО изымаются из муниципальной собственности и передаются в бессрочное пользование специальным промышленным объектам. Такие земли относятся к федеральной собственности; содержание правомочий владения и распоряжения ими для нужд муниципального образования определяется постановлениями Правительства РФ.
В соответствии с рассматриваемым публичным режимом устанавливается специальный порядок формирования и расходования средств бюджета ЗАТО, согласно которому финансирование строительной и иной хозяйственной деятельности осуществляется за счет средств федерального бюджета. Хозяйственная деятельность, предназначенная для обеспечения муниципальных нужд и осуществляемая за счет средств местных бюджетов, ограничивается.
Цивилистические ограничения
Особый правовой режим ЗАТО обеспечивается также посредством введения цивилистических ограничений деятельности субъектов предпринимательства и некоммерческих организаций, в том числе ограничений в сфере землепользования. Владение, пользование и распоряжение землями на территории ЗАТО осуществляются исключительно в общегосударственных целях, публичные потребности обеспечения особого режима доминируют над частноправовыми интересами. Предоставление гражданам земельных участков для удовлетворения собственных нужд (например, для целей сельскохозяйственного производства, жилищного и дачного строительства) осуществляется исключительно за пределами ЗАТО.
Сделки с иными объектами недвижимости, например договоры купли-продажи и аренды зданий, сооружений, вправе заключать только граждане, постоянно проживающие на территории ЗАТО, и субъекты предпринимательства, зарегистрированные на этой территории. Таким образом, участниками подобных сделок не могут быть иностранные лица, а также отечественные юридические и физические лица, утратившие производственную связь со специальными производственными объектами, расположенными в пределах ЗАТО.
Коммерческие организации, созданные на территории ЗАТО, осуществляют свою деятельность исключительно в целях удовлетворения производственных и социальных потребностей проживающих здесь граждан с привлечением местных трудовых ресурсов. Целевая направленность коммерческой деятельности организаций является релятивным ограничением, в соответствии с которым на территории ЗАТО не создаются комплексные производственные предприятия, например финансово-промышленные группы и торговые холдинги, предпринимательская деятельность которых рассчитана на привлечение экономических и трудовых ресурсов нескольких субъектов РФ.
Публичные ограничения и санкции
Правовой режим ЗАТО устанавливает особые требования в отношении общественно-политической деятельности. В частности, создание и деятельность на территории ЗАТО иностранных неправительственных организаций с иностранными инвестициями допускается только в исключительных случаях по согласованию с ФСБ и МВД России, причем указанные органы вправе отказать в создании таких организаций. На территории ЗАТО запрещается деятельность общественных объединений (в том числе религиозных и иных некоммерческих организаций), учредителями которых являются иностранные лица и организации. Неисполнение должностными лицами публичных органов, субъектами предпринимательства и гражданами рассмотренных запретов и ограничений квалифицируется по ст. 20.19 КоАП. К такого рода проступкам относятся въезд граждан на территорию ЗАТО или выезд с этой территории без разрешения муниципального органа; проникновение граждан в пределы внутренних контролируемых или запретных зон, создаваемых по периметру специальных производственных объектов; ведение гражданами дачного и жилищного строительства в пределах территории ЗАТО. К публичным субъектам рассматриваемого административного правонарушения относятся начальник (директор) специального объекта, расположенного на территории ЗАТО, а также должностные лица муниципальных органов, ответственные за осуществление рассмотренных выше разрешительных правил.
Государственная граница РФ – линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства Российской Федерации), т.е. пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации.
Режим Государственной границы включает правила:
- • содержания Государственной границы;
- • пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами;
- • перемещения через Государственную границу грузов, товаров и животных;
- • пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных;
- • ведения на Государственной границе либо вблизи нее на территории РФ хозяйственной, промысловой и иной деятельности;
- • разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил.
Правилами содержания Государственной границы регулируется порядок установки, сохранения и поддержания в исправном состоянии пограничных знаков, их контрольных осмотров, оборудования и содержания пограничных просек, проведения совместных с сопредельным государством проверок прохождения Государственной границы. Документы совместных проверок прохождения Государственной границы, нс содержащие ее изменений, утверждаются Правительством РФ.
Пересечение Государственной границы на суше лицами и транспортными средствами осуществляется на путях международного железнодорожного, автомобильного сообщения либо в иных местах, определяемых международными договорами РФ или решениями Правительства РФ. Этими актами может определяться время пересечения Государственной границы, устанавливается порядок следования от Государственной границы до пунктов пропуска через Государственную границу и в обратном направлении; при этом не допускается высадка людей, выгрузка грузов, товаров, животных и прием их на транспортные средства.
Под пунктом пропуска через Государственную границу понимается территория (акватория) в пределах железнодорожной, автомобильной станции или вокзала, морского (торгового, рыбного, специализированного), речного (озерного) порта, аэропорта, военного аэродрома, открытых для международных сообщений (международных полетов), а также иной специально выделенный в непосредственной близости от Государственной границы участок местности, где в соответствии с законодательством РФ осуществляется пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных. Пределы пунктов пропуска через Государственную границу и перечень пунктов пропуска через Государственную границу, специализированных по видам перемещаемых грузов, товаров и животных, определяются в порядке, установленном Правительством РФ.
Перемещение через Государственную границу грузов, товаров и животных производится в местах и в порядке, установленных международными договорами РФ, законодательством РФ, решениями Правительства РФ.
Хозяйственная, промысловая и иная деятельность, связанная с пересечением Государственной границы и иным образом затрагивающая интересы Российской Федерации или иностранных государств, осуществляемая российскими и иностранными юридическими и физическими лицами, в том числе совместно, непосредственно на Государственной границе либо вблизи нее на территории РФ (в пределах пятикилометровой полосы местности), не должна:
- • наносить вред здоровью населения, экологической и иной безопасности Российской Федерации, сопредельных с ней и других иностранных государств или содержать угрозу нанесения такого ущерба;
- • создавать помехи содержанию Государственной границы и выполнению задач пограничными органами.
Порядок разрешения инцидентов, связанных с нарушением режима Государственной границы, отнесение их к компетенции пограничных представителей Российской Федерации, Министерства обороны РФ или Министерства иностранных дел РФ определяются договорами РФ с сопредельными государствами о Государственной границе и ее режиме, иными международными договорами РФ, Законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», решениями Правительства РФ.
Лица, воздушные суда, российские и иностранные морские, речные суда и военные корабли, другие транспортные средства, пересекшие Государственную границу в нарушение правил, установленных настоящим Законом, признаются нарушителями Государственной границы. Иностранные граждане и лица без гражданства, не имеющие статуса лиц, проживающих или пребывающих на территории Российской Федерации, пересекшие Государственную границу с территории иностранного государства, при наличии в их действиях признаков преступления или административного правонарушения привлекаются к ответственности, предусмотренной законодательством РФ.
В случаях когда в отношении нарушителей Государственной границы отсутствуют основания для возбуждения уголовных дел или производства по делам об административных правонарушениях и они не пользуются правом получения политического убежища в соответствии с Конституцией РФ, пограничные органы в официальном порядке передают их властям государства, с территории которого они пересекли Государственную границу. Если передача нарушителей властям иностранного государства не предусмотрена договором РФ с этим государством, пограничные органы выдворяют их за пределы Российской Федерации в определяемых пограничными органами местах. О выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации из пунктов пропуска через Государственную границу уведомляются власти государства, на (или через) территорию которого они выдворяются, если это предусмотрено договором РФ с соответствующим государством.
Прибывшие в пункты пропуска через Государственную границу граждане Российской Федерации, утратившие в период пребывания за границей документы на право въезда на территорию Российской Федерации, оставляются в пунктах пропуска на время, необходимое для установления их личности, но не более 30 суток. Порядок и условия их пребывания в пунктах пропуска через Государственную границу определяются Правительством РФ.
Пограничный режим служит исключительно интересам создания необходимых условий охраны Государственной границы и включает правила:
- 1) в пограничной зоне:
- • въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств;
- • хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах пятикилометровой полосы местности вдоль Государственной границы на суше, морского побережья Российской Федерации, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и на островах на указанных водоемах, а также до рубежа инженерно-технических сооружений в случаях, если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности;
- 2) в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во внутренних морских водах и в территориальном морс Российской Федерации:
- • учета и содержания российских маломерных самоходных и несамоходных (надводных и подводных) судов (средств) и средств передвижения по льду, их плавания и передвижения по льду;
- • промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности.
Установление иных правил пограничного режима не допускается. Всякое ограничение граждан в их правах и свободах допустимо только на основании и в порядке, предусмотренных законом. Пограничная зона устанавливается в пределах территории поселений и межселенных территорий, прилегающих к Государственной границе на суше, морскому побережью Российской Федерации, российским берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, и в пределах территорий островов на указанных водоемах. В пограничную зону по предложениям органов местного самоуправления поселений могут не включаться отдельные территории населенных пунктов поселений и санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан. На въездах в пограничную зону устанавливаются предупреждающие знаки.
Особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, связанной с пользованием землями, лесами, недрами, водами, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне регулируются федеральными законами, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Хозяйственная, промысловая и иная деятельность, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах пятикилометровой полосы местности или до рубежа инженерно-технических сооружений в случаях, если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности, осуществляются на основании разрешения, а в остальной части – с уведомлением пограничных органов.
Режим в пунктах пропуска через Государственную границу включает правила въезда в эти пункты, пребывания и выезда из них лиц, транспортных средств, ввоза, нахождения и вывоза грузов, товаров и животных, устанавливаемые исключительно в интересах создания необходимых условий для осуществления пограничного и таможенного контроля, а в случаях, установленных международными договорами РФ и федеральными законами, и иных видов контроля. Он устанавливается в порядке, определяемом Правительством РФ в соответствии с Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации» и международными договорами РФ.
Административное принуждение – метод государственного управления, основанный на нормах административного права, совокупность средств психического, физического и иного воздействия, применяемых уполномоченными субъектами в установленном процессуальном порядке в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.
Особенности административного принуждения:
- основывается на нормах административного права;
- применяется как физическими, так и юридическими лицам;
- применяется в сфере общественных отношений, урегулированных как нормами административного права, так и нормами других отраслей права;
- закрепляется как в законных, так и в подзаконных нормативных правовых актах;
- применяется широким кругом уполномоченных субъектов;
- система мер административного принуждения отличается разносторонним характером (широкого спектра действия);
- применяется чаще всего в административном (внесудебном) порядке;
- порядок применения регламентируется административно-процессуальными нормами, создающими упрощенную процедуру;
- применяется как к лицам, совершившим правонарушения, так и к лицам, не совершившим правонарушения (меры административного предупреждения);
- законность применения обеспечивается системой гарантий;
- применяется в целях обеспечения правового порядка и общественной безопасности.
Цели административного принуждения:
- предупреждение правонарушений и наступления иных вредных последствий, не связанных с правонарушением;
- пресечение правонарушений;
- восстановление нарушенного состояния;
- процессуальное обеспечение;
- наказание (ответственность) правонарушителя.
По характеру и специфике правонарушения выделяют меры психического воздействия, меры физического воздействия, меры материального (имущественного) воздействия, меры организационного воздействия.
По субъекту применения существуют меры, применяемые индивидуальными субъектами и применяемые коллективными субъектами.
По нормативным основаниям меры принуждения могут основываться на законах и подзаконных актах.
Применяются меры либо в административном (внесудебном), либо в судебном порядке.
Меры принуждения могут быть основаны на правонарушениях, на иных фактах (аномалии с правовым содержанием).
По сфере воздействия выделяют внутриорганизационные и внеш-невластные меры.
По способу обеспечения общественного порядка и целевому предназначению существуют меры административного предупреждения, административного пресечения, административно-процессуального обеспечения, административные правовосстановительные меры (меры защиты), меры административного наказания.
Стадии применения мер административного принуждения:
- анализ правоохранительной ситуации;
- выбор меры административного принуждения;
- проверка действенности выбранной меры административного принуждения;
- принятие (оформление) решения о применении меры административного принуждения;
- реальное применение меры административного принуждения;
- анализ эффективности применения меры административного принуждения;
- внесение корректив в последующую правоприменительную деятельность.
Административная ответственность — это вид юридической ответственности, применяемой за совершение административного проступка и состоящей в возложении на виновное лицо ограничений материального и морального характера.
Административной ответственности присущи все признаки юридической ответственности, и вместе с тем, она имеет особые, характерные только для нее черты.
Признаки административной ответственности:
1) меры этого вида ответственности предусмотрены и урегулированы административным Правом;
2) она носит более мягкий, по сравнению с уголовной ответственностью, характер;
3) применяется, как правило, органами исполнитель ной власти и лишь в отдельных случаях — судами;
4) порядок привлечения к административной ответ ственности упрощен по сравнению с уголовной ответствен
ностью;
5) между правонарушителем и органом, налагающим административное взыскание, отсутствуют служебные взаимоотношения, что характерно для дисциплинарной
ответственности.
Основание административной ответственности — наличие в деянии виновного лица состава административного проступка.
Понятие и признаки административного проступка
Административный проступок — это противоправное, виновное действие или бездействие, посягающее на социальные блага, охраняемые административным законодательством.
Признаки административного проступка:
1) противоправность. Действие или бездействие при знается административным проступком только тогда, когда оно прямо нарушает конкретную норму административ
ного законодательства;
2) антиобщественный характер. Административный проступок либо наносит реальный ущерб личности, обще ству, государству, либо создает угрозу нанесения такого
вреда;
3) виновность. Проступком признается только виновное деяние. Вина — психическое отношение лица к совершае мому им деянию и его последствиям. Вина существует в формах умысла и неосторожности;
4) наказуемость. Административное законодательство устанавливает вид и меру взыскания за совершение административного проступка.
Административный проступок может быть совершен в форме действия (например, распитие спиртных напитков на производстве) либо бездействия (невыполнение родителями или лицами, их заменяющими, обязанностей по воспитанию детей).
Субъектом административного проступка может быть физическое, а в ряде случаев и юридическое лицо.
Виды административных проступков
Перечень административных проступков содержит Особенная часть Кодекса Украины об административных правонарушениях.
Они составляют несколько групп:
— правонарушения в области охраны- труда и здоровья населения (например, незаконные производство, приобретение, хранение, перевозка, пересылка наркотических средств или психотропных веществ без цели сбыта в небольших размерах);
— правонарушения, которые посягают на собственность (например, мелкая кража государственного или коллективного имущества);
— правонарушения в области охраны природы, использования природных ресурсов, охраны достопримечательностей истории и культуры (например, самовольный захват земельного участка, засорение лесов отходами);
— правонарушения в промышленности, строительстве и в сфере использования топливно-энергетических ресурсов (например, самовольное строительство домов или сооружений);
— правонарушения в сельском хозяйстве, нарушение ветеринарно-санитарных правил (например, незаконный посев и выращивание снотворного мака или конопли);
— правонарушения на транспорте, в области дорожного хозяйства и связи (например, нарушение водителями правил эксплуатации транспортных средств, правил пользования ремнями безопасности или мотошлемами, безбилетный проезд);
— правонарушения в области жилищных прав граждан, жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства (например, самовольный захват жилого помещения в домах государственного или общественного жилого фонда);
— правонарушения в области торговли, общественного питания, сферы услуг, в области финансов и предпринимательской деятельности (например, обман покупателя или заказчика, нарушения законодательства, которое регулирует производство, экспорт, импорт дисков для лазерных систем считывания);
— правонарушения в области стандартизации, качества продукции, метрологии и сертификации (например, выпуск в продажу продукции, которая не отвечает требованиям стандартов, технических условий и образцов (эталонов) относительно качества, комплектности и упаковки);
— правонарушения, которые посягают на общественный порядок и общественную безопасность (например, мелкое хулиганство, азартные игры, гадания в общественных местах);
— правонарушения, которые посягают на установленный порядок управления (например, злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции, члена общественного формирования по охране общественного порядка и государственной границы, военнослужащего).
Под нормативным основанием ответственности понимается система действующих правовых норм, закрепляющих:
- ее общие положения и принципы;
- систему административных наказаний, их размеры и принципы их применения;
- составы административных правонарушений;
- круг субъектов, имеющих право налагать административные наказания;
- производство по делам об административных правонарушениях;
- исполнение постановлений о назначении административных наказаний.
До вступления в силу нового КоАП РФ федеральные нормы об административной ответственности были помещены в десятки актов федеральных органов. С 1 июля 2002 г. на федеральном уровне круг источников, содержащих материальные и процессуальные нормы об административной ответственности, резко сокращен. Соответствующий правовой массив кодифицирован. Фактически монопольным источником федеральных норм об административной ответственности стал КоАП РФ. Однако у этой монополии есть исключения:
- административная ответственность за нарушение налогового законодательства налогоплательщиками и налоговыми агентами по-прежнему регламентируется НК РФ;
- вопросы принудительного исполнения постановлений о применении таких взысканий, как штраф и конфискация, наряду с КоАП РФ регулируются Федеральным законом «Об исполнительном производстве»;
- ряд вопросов производства в судах по делам об административных правонарушениях регулируется нормами ГПК РФ и АПК РФ;
- если уголовная ответственность регулируется только федеральными законами, то административная — и федеральными (в основном), и субъектов РФ (частично). Очень важно, что осуществлена кодификация этой подотрасли административного права. Теперь административная ответственность регулируется специальными кодифицированными актами РФ и ее субъектов.
Статья 1.2 КоАП РФ четко закрепляет задачи законодательства об административных правонарушениях. Это прежде всего предупреждение правонарушений. Назначение административных наказаний виновным лицам, процедура привлечения к ответственности должны предупреждать совершение новых административных правонарушений как виновными (частная превенция), так и иными гражданами (общая превенция).
Важнейшей задачей законодательства об административных правонарушениях является защита:
а) гражданина, его здоровья, его прав и свобод;
б) установленного порядка осуществления государственной и муниципальной власти, прав их органов и должностных лиц;
в) общих для граждан, организаций, общества публичной власти ценностей: санитарно-эпидемиологического благополучия, общественной нравственности, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, законных экономических интересов.
Вместе с другими нормами административного права законодательство об административных правонарушениях призвано обеспечить реализацию и защиту положений Конституции РФ, а также регулятивных норм многих отраслей права (конституционного, трудового, административного, земельного, финансового, гражданского, уголовно-исполнительного и др.).
КоАП РФ — основной закон, регулирующий административную ответственность. КоАП РФ регулирует вопросы административной ответственности, которые признано необходимым решать на федеральном уровне.
Во-первых, он закрепил общие положения и принципы законодательства об административных правонарушениях.
Во-вторых, КоАП РФ установил административную ответственность за нарушение правил, имеющих общефедеральное значение, в том числе за нарушение регулятивных норм, установленных федеральными правовыми актами.
В-третьих, КоАП РФ урегулировал производство по делам об административных правонарушениях и в том числе порядок исполнения постановлений о наложении административных взысканий.
В-четвертых, КоАП РФ установил виды административных наказаний и мер административно-процессуального принуждения (мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях).
Почти все федеральное законодательство об административной ответственности сосредоточено в КоАП РФ. В этом главном нормативном акте по данному вопросу и содержится подавляющее большинство норм, регулирующих вопросы, отнесенные к ведению Российской Федерации.
По объему регулируемых общественных отношений и по качеству их регламентации КоАП РФ намного превосходит своего предшественника — КоАП РСФСР 1984 г. Справедливости ради следует отметить, что КоАП РСФСР был первым в России опытом кодификации законодательства об административной ответственности. Многие его положения учтены в новом КоАП РФ.
Главные особенности этого Кодекса в том, что он:
- во-первых, содержит систему материальных и систему процессуальных норм;
- во-вторых, закрепляет ответственность граждан и юридических лиц;
- в-третьих, регламентирует ответственность за административные правонарушения в административном и в судебном порядке.
В отличие от кодексов-старожилов — УК РФ, УПК РФ, ГК РФ, ГПК РФ — КоАП РФ содержит две группы норм:
- материальные, которые закрепляют общие положения и принципы ответственности, составы правонарушений, перечень административных наказаний и принципы их применения (I и II разделы КоАП РФ);
- процессуальные, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях (разделы III—V КоАП РФ).
Понятие, особенности и виды административной ответственности
Позитивная административная ответственность– это требование к будущей активной, инициативной деятельности субъектов права в сфере административного управления.
Традиционная (ретроспективная) административная ответственность – это вид юридической ответственности, выражающейся в применении уполномоченными органами и должностными лицами административного наказания в установленном процессуальном порядке к лицу, совершившему правонарушение.
Особенности административной ответственности:
- 1) является разновидностью мер как юридической ответственности, так и административного принуждения;
- 2) регулируется нормами административного права, которые в совокупности образуют институт административного права;
- 3) нормативные основания административной ответственности закрепляются исключительно в законах;
- 4) фактическим основанием административной ответственности является административное правонарушение;
- 5) субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица (коллективные субъекты);
- 6) реализуется посредством применения мер административных наказаний;
- 7) к реализации административной ответственности привлекается широкий круг уполномоченных субъектов (суд, органы исполнительной власти и их должностные лица);
- 8) привлечение к административной ответственности не влечет судимости и увольнения с работы (службы);
- 9) к административной ответственности чаще привлекают во внесудебном (административном) порядке;
- 10) меры административной ответственности реализуются в определенном процессуальном порядке (производство по делам об административных правонарушениях).
Административная ответственность может быть возложена в судебном порядке и в административном (внесудебном) порядке, судебными или исполнительными органами.
В зависимости от наступивших последствий могут применяться материальные, психологические или организационные лишения.
Принципы, цели, функции и основания административной ответственности
Принципы административной ответственности следующие:
- • принцип законности (лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом);
- • индивидуализация ответственности (в процессе привлечения к административной ответственности необходимо исследовать весь комплекс факторов, определенных законодательством, избегая шаблонов и стереотипов);
- • ответственность субъекта права лишь за свои проступки (к административной ответственности привлекается субъект, совершивший административное правонарушение);
- • ответственность только за виновные деяния (субъект подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, по которым будет доказана его вина, ответственность без вины недопустима);
- • принцип справедливости (состоит в том, что наказание должно быть соразмерно содеянному);
- • принцип целесообразности (предполагает соответствие избираемой меры административно-правового воздействия целям административной ответственности);
- • принцип гуманизма (применение мер ответственности нс должно унижать человеческое достоинство, честь и другие естественные права и свободы граждан);
- • принцип презумпции невиновности (лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина нс будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица;
- • принцип своевременности (состоит в том, что ответственность за административное правонарушение должна наступать максимально быстро).
Цели административной ответственности:
- 1) защита правопорядка;
- 2) воспитание граждан в духе уважения к закону;
- 3) восстановление социальной справедливости;
- 4) предупреждение совершения новых правонарушений.
!!!
К основаниям освобождения от административной ответственности относятся:
- — издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания (п. 4 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ);
- — признание утратившими силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное, за исключением случая одновременного вступления в силу положений закона, отменяющих административную ответственность за содеянное и устанавливающих за то же деяние уголовную ответственность (п. 5 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ);
- — истечение сроков давности привлечения к административной ответственности (п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ);
- — применением к несовершеннолетним мер воспитательного воздействия (ч. 2 ст. 2.3 КоАП РФ);
- — замена административной ответственности дисциплинарной ответственностью;
- — по малозначительности проступка (ст. 2.9 КоАП РФ);
- — издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания (п. 4 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ);
- — иные предусмотренные КоАП РФ обстоятельства.
Амнистия, как основание освобождения от ответственности, является проявлением гуманизма. В акте об амнистии реализуются гуманистические задачи, а сама амнистия является актом милости, исходя, прежде всего, из веры в добро и справедливость[2]. В соответствии с ч. 1 ст. 103 Конституции РФ объявление амнистии отнесено к исключительному ведению Государственной Думы. Порядок объявления амнистии закреплен гл. 23 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ[3].
Амнистия объявляется Государственной Думой в отношении индивидуально не определенного круга лиц. Но, как правило, по акту амнистии выносятся постановления о прекращении уголовных дел. Так, согласно положению п. 7 постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 16 апреля 2010 г. № 3521-5 ГД «О порядке применения постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации “Об объявлении амнистии в связи с 65-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941—1945 годов”»: «Лица, подпадающие под действие постановления об амнистии, не освобождаются от административных наказаний и от обязанности возместить вред, причиненный в результате совершенных ими противоправных действий».
Постановлением Государственной Думы от 24 апреля 2015 г. № 6576-6 ГД «Об объявлении амнистии в связи с 70-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941—1945 годов» не предусмотрено освобождение от административной ответственности.
Признание утратившими силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное, за исключением случая одновременного вступления в силу положений закона, отменяющих административную ответственность за содеянное и устанавливающих за то же деяние уголовную ответственность (п. 5 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ).
Отмена федерального закона, устанавливающего административную ответственность, устраняет противоправность данного деяния, совершение которого не является административным правонарушением и соответственно не влечет применения санкций.
Данное обстоятельство не исключает деликтность в случае, если отменяется административная ответственность за содеянное и устанавливается уголовная ответственность. Так, Федеральным законом от 28 июля 2012 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» ст. 5.60 «Клевета» КоАП РФ была признана утратившей силу. Одновременно, УК РФ был дополнен ст. 128.1 «Клевета»,
298.1 «Клевета в отношении судьи, присяжного заседателя, прокурора, следователя, лица, производящего дознание, судебного пристава».
Истечение сроков давности привлечения к административной ответственности (п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ). Нормативно перзюмиру- ется, что по истечении установленного срока давности правонарушение потеряло общественную опасность и (или) сам правонарушитель не представляет общественной опасности. Ответственность не может преследовать человека всю его жизнь. Давность совершения правонарушения как основание освобождения от ответственности установлена применительно к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности[4].
Производство по делу об административном правонарушении не может быть начато либо подлежит прекращению и в случае истечения установленных сроков давности привлечения к административной ответственности. Срок давности привлечения к административной ответственности определен ст. 4.5 КоАП РФ и дифференцирован в зависимости от особенностей административных правонарушений и применения административных наказаний.
Общий срок давности привлечения к административной ответственности не может превышать двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, — по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения.
За целый ряд административных правонарушений (за нарушение законодательства РФ об экспортном контроле, патентного, антимонопольного законодательства РФ, законодательства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, законодательства РФ в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о выборах и референдумах, за нарушение трудового законодательства, иммиграционных правил, правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, правил привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, за административные правонарушения против порядка управления и др.) срок давности составляет один год со дня совершения административного правонарушения.
По ряду административных правонарушений срок давности составляет два и три года.
Срок давности может составлять шесть лет (за нарушение таможенного законодательства Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС[5] и (или) законодательства РФ о таможенном деле, за нарушение бюджетного законодательства РФ, за нарушение законодательства РФ о политических партиях, законодательства РФ о противодействии коррупции и др.).
При длящемся административном правонарушении сроки давности начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. За административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, физическое лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении — одного года со дня его обнаружения.
Освобождение от административной ответственности в связи с применением к несовершеннолетним мер воспитательного воздействия (ч. 2 ст. 2.3 КоАП РФ)[6]. С учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от 16 до 18 лет, комиссией по делам несовершеннолетних[7] и защите их прав указанное лицо также может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних[8].
Освобождение от административной ответственности может также проявляться в замене ее дисциплинарной ответственностью. Так, в ст. 2.5 указано, что за административные правонарушения, по общему правилу, военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и имеющие специальные звания сотрудники Следственного комитета РФ, органов внутренних дел, войск национальной гвардии РФ, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы и таможенных органов в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, регламентирующими прохождение военной службы (службы) указанными лицами и их статус, несут дисциплинарную ответственность.
Действующим КоАП РФ предусмотрена возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности проступка (ст. 2.9). При малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченное решать дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. Нормативно не установлены критерии, позволяющие определить проступок как малозначительный. КоАП РФ признает малозначительное деяние правонарушением, но предоставляет возможность освобождения от административной ответственности. Представляется, признаками малозначительности административного правонарушения являются следующие:
- — это противоправное (т. е. предусмотренное нормами КоАП РФ и законами субъектов РФ) виновное деяние;
- — вред, причиняемый таким административным правонарушением по размеру, характеру, объему обычно крайне мал;
- — деяние не представляет большой опасности для охраняемых законом прав, интересов, благ;
- — при его совершении обычно отсутствуют обстоятельства, отягчающие административную ответственность;
- — такое административное правонарушение обычно имеет разовый, кратковременный характер[11].
Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического лица или юридического лица, за которое КоАП или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Существуют следующие признаки административного правонарушения.
Общественная опасность. В результате совершения административного правонарушения причиняется ущерб (урон) правам и законным интересам граждан, общества и государства. Это объективный признак административного правонарушения.
Противоправность – указывает, что в результате совершенного деяния нарушаются правовые запреты, установленные нормами административного, финансового, трудового и других отраслей российского права. Административно-правовые санкции охраняют отношения в различных областях человеческой деятельности, что указывает на их универсальных характер. Это субъективный признак правонарушения, так как зависит от воли законодателя.
Виновность. Деяние признается административным правонарушением в том случае, если оно совершено виновно, т.е. умышленно или по неосторожности. Невиновные деяния, за которые установлена юридическая ответственность, допускаются в гражданском праве (объективное вменение).
Наказуемость. За совершение административного правонарушения следует применение предусмотренных законодательством мер административной ответственности. Чаще всего речь идет об административных наказаниях. Это не распространяется на случаи исключения административной ответственности, освобождения от административной ответственности и ограничения административной ответственности по субъектным признакам.
Состав административного правонарушения: понятие, элементы, виды
Состав административного правонарушения – совокупность объективных и субъективных признаков, описанных в правовой норме, необходимых и достаточных для признания совершенного деяния в качестве конкретного административного правонарушения.
Элементы состава административного правонарушения:
- 1) объект административного правонарушения;
- 2) объективная сторона административного правонарушения;
- 3) субъект административного правонарушения;
- 4) субъективная сторона административного правонарушения.
Значение состава административного правонарушения состоит в том, что он является основанием для административной ответственности. При отсутствии в деянии состава административного правонарушения дело об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит прекращению.
По степени общественной опасности состав административного правонарушения может быть основным, с отягчающими обстоятельствами (квалифицированный), с особо отягчающими обстоятельствами (особо квалифицированный).
По способу описания признаков состава он бывает простым (состоит из одного деяния, одного последствия, имеет один объект и одну форму вины) или сложным (содержит описание некоторых правонарушений, нескольких объектов, нескольких форм вины).
В зависимости от особенной законодательной конституции, связанной с определением момента окончания правонарушения, состав делится на материальный (считается оконченным с момента наступления установленных в законе последствий) и формальный (считается оконченным с момента совершения деяния и не требует наступления конкретных последствий).
Административное наказание – установленная государством мера ответственности за совершение административного правонарушения, которая применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
Признаки административного наказания:
- • фактическим основанием выступает административное правонарушение;
- • применяется специально уполномоченными субъектами;
- • реализуется в установленном процессуальном порядке;
- • применяется посредством соответствующих мер;
- • вызывает наступление определенных правоограничений;
- • применяется для достижения определенных целей.
Цели административного наказания:
- 1) специальное предупреждение (предупреждение совершения административных правонарушений самим правонарушителем);
- 2) общее предупреждение (предупреждение совершения административных правонарушений другими лицами).
Виды административных наказаний
За совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться следующие административные наказания:
- 1) предупреждение;
- 2) административный штраф;
- 3) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;
- 4) лишение специального права, предоставленного физическому лицу;
- 5) административный арест;
- 6) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;
- 7) дисквалификация;
- 8) административное приостановление деятельности;
- 9) обязательные работы;
- 10) административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения.
Дополнительные основания классификации административных наказаний.
По юридическим свойствам: предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест, дисквалификация, административное приостановление деятельности, обязательные работы. Эти наказания могут применяться только в качестве основных.
Административные наказания, которые могут применяться в качестве как основных, так и дополнительных: возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, административное выдворение за пределы Российской
Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения. Лишение специального права в виде права управления транспортным средством применяется в качестве дополнительного административного наказания за совершение административных правонарушений, предусмотренных ч. 1,2 и 4 ст. 12.8, ч. 1 ст. 12.27 КоАП РФ.
По уровню установления: устанавливаемые на федеральном уровне (все виды административных наказаний), устанавливаемые на уровне субъекта РФ (предупреждение, административный штраф).
По характеру правоограничений: меры психического воздействия, устанавливаемые на федеральном уровне (все виды административных наказаний), меры имущественного характера (административный штраф, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения), меры по ограничению отдельных субъективных прав (лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация), меры, оказывающие физическое воздействие (административный арест).
По процессуальному порядку применения: меры, применяемые в административном (внесудебном) порядке (предупреждение, административный штраф) и оказывающие физическое воздействие (административный арест); меры, применяемые в судебном порядке (возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация, обязательные работы).
По характеру распространенности: меры, применяемые ко всем субъектам (предупреждение, административный штраф, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения), меры, применяемые только к физическим лицам (лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, дисквалификация, обязательные работы).
Предупреждение – мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица (выносится в письменном виде). Предупреждение устанавливается за впервые совершенные административные правонарушения при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба.
Административный штраф является денежным взысканием, выражается в рублях и устанавливается для граждан в размере, не превышающем 5 тыс. руб.; для должностных лиц – 50 тыс. руб.; для юридических лиц – 1 млн руб., или может выражаться в величине, кратной:
Важнейшими принципами назначения административного наказания являются принципы законности и индивидуализации.
Принцип законности назначения административного наказания состоит в том, что за совершение административного правонарушения административное наказание назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение в соответствии с КоАП РФ. Кроме того, никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение. Вместе с тем назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено.
Принцип индивидуализации назначения административного наказания выражается в том, что при его назначении физическим и юридическим лицам орган государственной власти или должностное лицо должны учитывать ряд факторов, предусмотренных КоАП РФ. Так, при назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.
При назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.
Лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. Если виновное лицо подвергнуто основному и дополнительному наказанию, то срок погашения исчисляется со дня окончания исполнения того наказания, которое по времени было исполнено последним.
Срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, является также сроком погашения данного наказания. Данный срок выполняет определенную воспитательную и профилактическую роль в предупреждении совершения новых административных правонарушений. Административное наказание влечет для лица правовые последствия. Наличие административного наказания, по которому не истек срок давности, в определенных случаях может рассматриваться как обстоятельство, отягчающее административную ответственность.
Течение срока давности начинается со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания: в случае наложения административного наказания в виде предупреждения начало погашения годичного давностного срока совпадает с днем назначения наказания; срок окончания исполнения административного наказания при назначении штрафа, административного ареста, лишения специального права, дисквалификации совпадает соответственно с выплатой штрафа, со сроком окончания фактического отбывания административного ареста или с истечением срока, па который гражданин был лишен специального права, а также с истечением срока дисквалификации должностного лица; давностный срок принудительного административного выдворения исчисляется с момента фактического выдворения.
Совершение нового административного правонарушения прерывает течение давностного срока для погашения административного наказания.
При назначении административного наказания учитываются обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.
Обстоятельствами, смягчающими административную ответственность, в КоАП РФ признаются:
раскаяние лица, совершившего административное правонарушение;
добровольное прекращение противоправного поведения лицом, совершившим административное правонарушение;
добровольное сообщение лицом, совершившим административное правонарушение, в орган, уполномоченный осуществлять производство по делу об административном правонарушении, о совершенном административном правонарушении;
оказание лицом, совершившим административное правонарушение, содействия органу, уполномоченному осуществлять производство по делу об административном правонарушении, в установлении обстоятельств, подлежащих установлению по делу об административном правонарушении;
предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий административного правонарушения;
добровольное возмещение причиненного ущерба или устранение причиненного вреда;
добровольное исполнение до вынесения постановления по делу об административном правонарушении лицом, совершившим административное правонарушение, предписания об устранении допущенного нарушения, выданного ему органом, осуществляющим государственный контроль (надзор);
совершение административного правонарушения в состоянии сильного душевного волнения (аффекта) либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств;
совершение административного правонарушения несовершеннолетним;
совершение административного правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка.
Судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, могут признать смягчающими и другие обстоятельства, не указанные в КоАП РФ или в законах субъектов РФ об административных правонарушениях.
Обстоятельствами, отягчающими административную ответственность, являются:
продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его;
повторное совершение однородного административного правонарушения, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек срок;
вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения;
совершение административного правонарушения группой лиц;
совершение административного правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах;
совершение административного правонарушения в состоянии опьянения.
Судья, орган, должностное лицо, назначающие административное наказание, в зависимости от характера совершенного административного правонарушения могут не признать данное обстоятельство отягчающим.
